Przywrócenie terminu odgrywa istotną rolę w obszarze prawa budowlanego i prawa nieruchomości. Zastosowanie znajdują tu przepisy lex generalis procedury administracyjnej, czyli Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Przywrócenie przewiduje także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).
Wniosek o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym
Zgodnie z art. 58 k.p.a., w celu przywrócenia uchybionego terminu, należy złożyć stosowny wniosek. Ma on duże znaczenie dla realizacji inwestycji. Uwzględnienie jej otwiera drzwi do wniesienia odwołania albo innego środka zaskarżenia, a dzięki temu, np. stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W toku trwającego postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego procesu inwestycyjnego (np.: w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę) strona nieraz musi zachować terminy procesowe. Dotyczą one np.: wniesienia odwołania czy zażalenia. Brak dochowania tych terminów rodzi dotkliwe skutki dla strony. Traci ona możliwość skorzystania z określonych działań (np.: nie może wnieść skutecznie odwołania).
Są sytuacje, gdy termin nie został dochowany przez stronę bez jej winy. Może to mieć miejsce w przypadku choroby czy zdarzenia nadzwyczajnego, jak wypadek, itp. Od osoby chorej nie można oczekiwać, by zajmowała się wniesieniem odwołania czy też by przestrzegała innych terminów procesowych. Dostrzegł to ustawodawca, wprowadzając do przepisów prawa instytucję przywrócenia terminu.
Instytucja ta funkcjonuje w każdej procedurze, w tym w postępowaniu administracyjnym. Została ona uregulowana w przepisach od art. 58 do 60 k.p.a.
Co mówi k.p.a.?
Jeśli np. strona postępowania o wydanie pozwolenia na budowę uchybi terminowi, organ może ten termin przywrócić. Niezbędna jest prośba zainteresowanego oraz uprawdopodobnienie, że do uchybienia doszło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.).
Prośba powinna być wniesiona w ciągu siedmiu dni od dnia, w którym ustała przyczyna uchybienia terminowi, np. dnia, w którym ustała choroba (art. 58 § 2 k.p.a.). Jednocześnie z wnioskiem należy dopełnić czynności (np. wnieść zażalenie), dla której termin był określony. Przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie niedochowanego terminu jest wykluczone (art. 58 § 3 k.p.a.).
Należy podkreślić, że omawiana instytucja ma charakter wyjątkowy. Stąd jest ona stosowana tylko w szczególnych okolicznościach. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednolicie, że:
• Przeszkoda, która może uzasadnić przywrócenie terminu, musi mieć charakter nadzwyczajny, a więc musi być niemożliwa do przewidzenia i do usunięcia. Z reguły musi to być przeszkoda nagła;
• Przeszkoda musi być niezależna od strony;
• Strona musi działać z najwyższą starannością, która jednak musi być niewystarczająca do przezwyciężenia przeszkody;
• Nawet lekkie niedbalstwo wyklucza możliwość przywrócenia terminu.
O wyjątkowym charakterze omawianej instytucji świadczy treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2022 r. (VI SA/Wa 702/22). W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, iż choroba może usprawiedliwiać niedotrzymanie terminu, ale tylko wtedy, gdy jest to choroba nagła i tego typu, że uniemożliwiła dokonanie danej czynności. Choroba przewlekła – zdaniem tego Sądu – nie uniemożliwia stronie posłużenie się inną osobą do, np.: wysłania listu listem poleconym na poczcie.
Sąd zaprezentował tu więc bardzo rygorystyczne podejście.
Nie stanowi braku winy w dochowaniu terminu fakt, że strona przebywała w zakładzie karnym (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 marca 2024 r., I SA/Op 66/24).
Tak wskazuje orzecznictwo. Praktyka bywa jednak różna. Wiele zależy od indywidulanego podejścia urzędnika rozpatrującego sprawę.
Wniosek rozstrzyga właściwy organ. Czyli ten sam organ, przed którym powinna być dokonana czynność w terminie.
Organ rozstrzyga wniosek postanowieniem.
Od postanowienia o odmowie można wnieść zażalenie (art. 59 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że nie można zaskarżyć postanowienia przywracającego termin.
W przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia bądź odwołania od decyzji ostatecznie postanawia organ, który jest właściwy dla rozpatrzenia tego zażalenia lub odwołania. (art. 58 § 2 k.p.a.).
Zanim zostanie rozpatrzony wniosek, właściwy organ (np. wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego) może wstrzymać wykonanie postanowienia bądź decyzji. I tym razem niezbędne jest żądanie strony (art. 60 k.p.a.). Wstrzymanie wykonania orzeczenia nie zostało uzależnione od żadnych przesłanek. Oznacza to, że organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego.
Omawiane wyżej zagadnienie nie obejmuje terminów o charakterze materialnoprawnym (zob. wyr. NSA z 21 września 1994 r., SA/Ka 1230/94). Dotyczy ono wyłącznie terminów procesowych przewidzianych na dokonywanie czynności procesowych (np. na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Terminy materialnoprawne są nieprzywracane. Przywracanie nie dotyczy też terminów, które wskazują datę czynności, np. rozprawy administracyjnej albo przesłuchania.
Mniej niż pewność
Wymagane przez k.p.a. uprawdopodobnienie braku winy to tyle, co uwiarygodnienie z pomocą odpowiednio dobranych argumentów, że zachowano należytą staranność. Trzeba też wykazać, że przeszkoda w zachowaniu terminu powstała, gdy biegł termin na dokonanie czynności procesowej, i trwała nadal, gdy termin ten minął – aż do wystąpienia z wnioskiem (maksymalnie przyczyna mogła ustać 7 dni przed dniem złożenia wniosku).
Wymagane przez art. 58 k.p.a. uprawdopodobnienie to nie to samo co udowodnienie. Z tego względu nie znajdą doń zastosowania zasady dotyczące dowodów wynikające z art. 75 k.p.a. (wyr. NSA z 6 stycznia 1997 r., III SA 394/96). Kodeks nie wskazuje, jaki stopień uprawdopodobnienia jest konieczny (np. graniczący z pewnością), wobec tego organ nie może domagać się, np. przedstawienia zaświadczenia lekarskiego, które stwierdzałoby chorobę (wyr. NSA, ibidem). Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 kwietnia 2024 r. (II SA/Wr 684/23): „Uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Nie oznacza zatem udowodnienia braku winy, ale wskazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego.”
Prośba o przywrócenie uchybionego terminu w postępowaniu przed sądem administracyjnym
Jak wskazano na wstępie, instytucja przywrócenia terminu istnieje w każdej procedurze, także sądowoadministracyjnej. Ze względu na szeroki zakres kontroli działalności administracji przez WSA i NSA, unormowania dotyczące prośby o przywrócenie terminu w postępowaniu przed nimi mają duże znaczenie praktyczne. Często to właśnie sąd administracyjny orzeka ostatecznie o losach aktów decydujących, np. o przyszłości zamierzenia budowlanego lub konieczności rozbiórki.
Co mówi ustawa procesowa?
Zasadą wyrażoną w art. 85 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dalszej części artykułu podany jest tylko numer art.) jest bezskuteczność czynności procesowych podjętych przez stronę (uczestnika) po upływie terminu ustawowego bądź sądowego. Przepis nie dotyczy terminów prawa materialnego (zob. uchw. NSA z 14 października 1996 r., OPK 19/96).
Tak samo jak w procedurze cywilnej i administracyjnej, jeśli strona nie dokonała czynności procesowej bez swej winy, sąd postanowi wrócić niedotrzymany termin (art. 86 § 1). I tym razem niezbędny jest wniosek. Przywrócenie jest wykluczone, jeżeli uchybienie terminowi nie pociąga za sobą ujemnych dla strony skutków w zakresie postępowania przed sądem administracyjnym (art. 86 § 2). Przykładowo, niedopuszczalny jest wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu od orzeczenie referendarza sądowego o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu.
Sąd administracyjny postanowieniem rozstrzyga wniosek. Od postanowienia przysługuje zażalenie (art. 86 § 3). Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy termin został przywrócony, jak i sąd odmówił jego przywrócenia.
Pismo zawierające wniosek należy skierować do sądu, w którym miała być dokonana spóźniona czynność, w ciągu siedmiu dni od czasu, gdy ustała przyczyna uchybienia terminowi (art. 87 § 1). Równocześnie trzeba dokonać czynności, która nie nastąpiła terminowo, np. wnieść skargę kasacyjną (art. 87 § 2 i 3).
Wniosek dotyczący terminu na wniesienie skargi do WSA należy wnieść za pośrednictwem organu, którego bezczynność, działanie albo przewlekłe procedowanie są przedmiotem tejże (art. 87 § 3).
Wniosek spóźniony albo niedopuszczalny z mocy prawa sąd odrzuca. Dzieje się to na posiedzeniu niejawnym. Postanowienie w tym przedmiocie można zaskarżyć zażaleniem (art. 88).
Wykazanie niewinności
Tak jak w postępowaniu administracyjnym, wystarczy uprawdopodobnienie faktów wskazujących na brak winy. O zawinieniu decydują okoliczności sprawy oraz obiektywny miernik staranności, której oczekiwać można od strony dbającej należycie o swe interesy. O zawinieniu trudno mówić w stanach nadzwyczajnych (pożar, powódź, nagła choroba strony albo pełnomocnika, która uniemożliwiła wyręczenie się kimś innym), a także w wypadku mylnej informacji z sądu o sposobie i terminie na wniesienie środka zaskarżenia (zob. post. NSA z 20 stycznia 2015 r., II GZ 896/14).
Wniosek a bieg postępowania i wykonanie orzeczenia
Złożenie wniosku z art. 86 ani nie wstrzymuje postępowania w sprawie, ani nie tamuje wykonania orzeczenia. Sąd ma jednak pole manewru. W myśl art. 89 może, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, wstrzymać postępowanie lub wykonanie orzeczenia. W razie uwzględnienia wniosku sąd może przystąpić – i to natychmiast – do rozpoznania sprawy.
Na postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania nie przysługuje zażalenie.
Nadzwyczajne okoliczności
Na zakończenie należy zwrócić uwagę na art. 87 § 5. Zgodnie z nim, jeżeli minie rok od terminu, któremu uchybiono, przywrócenie jest możliwe jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Nie należy do nich np. nieznajomość przepisów albo subiektywne przeświadczenie o niesprawiedliwym działaniu organów administracji (post. NSA z 27 listopada 2013 r., II FZ 1116/13). Potwierdza się zatem paremia vigilantibus iura scripta sunt.
Nie stanowią również wyjątkowego przypadku sytuacje, w których niedochowanie terminu spowodowane było zaniedbaniami pełnomocnika strony (tak np.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2014 r., I FZ 394/14).