Zmiana sposobu użytkowania bez robót budowlanych wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jest nim starosta, a w mieście na prawach powiatu – prezydent. W niektórych sprawach organem pierwszej instancji jest wojewoda. Procedura zgłoszenia jest dość prosta, jednak rozumienie pojęcia „zmiany sposobu użytkowania” budzi wątpliwości.
Zmiana sposobu użytkowania bez robót budowlanych: co mówią przepisy?
Zmiana sposobu użytkowania bez robót budowlanych ma duże znaczenie w praktyce, np. gdy inwestor zamierza przygotować budynek do prowadzenia działalności gospodarczej.
Zmiana sposobu użytkowania polega na podjęciu albo zaniechaniu w obiekcie (jego części) działalności, która zmienia m.in. warunki higieniczno-sanitarne, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy i bezpieczeństwa zdrowotnego. Tak samo traktować trzeba zmianę wielkości obciążeń lub ich układu w obiekcie (art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; dalej cytujemy jedynie nr artykułów). Aby ustalić, czy tego typu zmiana nastąpiła, należy porównać nowy, aktualny lub planowany sposób użytkowania z dotychczasowym lub poprzednim sposobem użytkowania, w tym wskazanym w pozwoleniu na budowę (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2024r., II SA/Bk 942/23).
Nie każda zmiana działalności w lokalu/budynku stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Musi to być taka zmiana, która powoduje konieczność dostosowania obiektu do nowych wymagań higieniczno–sanitarnych, p.poż. właściwych dla danej działalności (tak np.: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2024r., II SA/Wr 360/23).
Najpierw zgłoszenie, potem zmiana
Planowana zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia tego organowi administracji budowlanej. W zgłoszeniu należy opisać dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu (art. 71 ust. 2).
Jeśli zmiana wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, dla których niezbędne jest pozwolenie na budowę, rozstrzygnięcie co do niej powinno znajdować się w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Jeśli do zmiany sposobu użytkowania niezbędne są roboty objęte obowiązkiem zgłoszenia, do zgłoszenia z art. 71 ust. 2 stosuje się odpowiednio art. 30 ust. 2-3 ustawy Prawo budowlane.
Niezbędne dokumenty
Załączniki do interesującego nas zgłoszenia wyliczono w art. 71 ust. 2. Należy do nich m.in. oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z unormowaniami MPZP. Jeśli tego planu brak, konieczne jest dołączenie decyzji o warunkach zabudowy.
Gdy konieczne będzie uzupełnienie zgłoszenia, organ wyda postanowienie, w którym nałoży na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia. Wyznaczy też termin na dokonanie tej czynności. Nieuzupełnienie braków w terminie powoduje wniesienie sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej (art. 71 ust. 3).
Kluczowa decyzja
Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, o ile w ciągu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ administracji budowlanej nie wniesie sprzeciwu. Nie może także minąć więcej niż dwa lata od dnia doręczenia zgłoszenia organowi (art. 72 ust. 4). Nim upłynie 30 dni organ może z urzędu wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Dzięki niemu inwestor staje się uprawniony do zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 4c).
Sprzeciw należy wnieść, jeśli zgłoszona zmiana wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 5 pkt 1). Wniesienie sprzeciwu jest obowiązkowe także wtedy, gdy planowana zmiana narusza MPZP i inne akty prawa miejscowego bądź decyzję wz (gdy MPZP brak, art. 71 ust. 5 pkt 2). Podobnie przedstawia się sytuacja, gdy zmiana może prowadzić, m.in. do pogorszenia stanu zachowania zabytków bądź stanu środowiska naturalnego oraz wprowadzenia, zwiększenia albo utrwalenia uciążliwości lub ograniczeń dotykających terenów sąsiednich (art. 71 ust. 5 pkt 3). Omawiane postępowanie może zatem dotyczyć interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich. Gdy zmiana sposobu użytkowania może negatywnie oddziaływać na te nieruchomości, interes faktyczny ich właścicieli staje się interesem prawnym, gdyż istnieje przepis – art. 71 – zapewniający mu ochronę (wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1591/14). Należy przy tym podkreślić, że przez pojęcie „nieruchomości sąsiednie” nie rozumie się nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 czerwca 2021 r., II SA/Op 11/21).
Co mówi orzecznictwo na temat zmiany sposobu użytkowania bez robót budowlanych?
Regulacje procesu inwestycyjnego, w tym zmiany sposobu użytkowania bez robót budowlanych, sprawiają wrażenie przepisów precyzyjnych i niewymagających wykładni. Praktyka wskazuje jednak, że niektóre unormowania budzą wątpliwości. Pomocny okazuje się wówczas dorobek sądownictwa administracyjnego.
Otwarty katalog
Art. 71 ust. 1 pkt 2 nie zawiera wyczerpującego wyliczenia przypadków, stanowiących zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części). Wskazuje na to użycie zwrotu „w szczególności”. Poza sytuacjami wskazanymi w przepisie, jako typowe, mogą wystąpić inne, które administracja budowlana również może uznać za zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z 11 października 2022 r., II OSK 3307/19).
Zmiany istotne i zmiany bagatelne
Użycie w art. 71 ust. 1 słów „w szczególności” nie oznacza, iż każda zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia. Właściciel albo zarządca obiektu ma taki obowiązek, jeśli planuje zmiany expressis verbis wskazane w przepisie albo zmiany, których skutki są podobne do skutków zmian z art. 71.
Nie ma podstaw do przyjęcia, że np. rozpoczęcie jakiejkolwiek działalności opiekuńczo-wychowawczej (np. prowadzenia przedszkola w kilku pokojach domu albo w mieszkaniu) stanowi de iure zmianę sposobu użytkowania. Działalność wychowawcza wobec niewielkiej grupy dzieci nie sprawia, że powstają okoliczności, o których mowa w art. 71 ust. 1. W domu jednorodzinnym może mieszkać np. rodzina wielodzietna, a zatem liczba dzieci-domowników często będzie zbliżona do liczby dzieci w małym przedszkolu (zob. wyrok NSA z 5 maja 2011 r., II OSK 785/10). Przyjmuje się, że gdy liczba dzieci w placówce nie przekracza 5-8 – wówczas nie ma zmiany sposobu użytkowania. Nawet uzyskanie przez osobę zamierzającą prowadzić przedszkole akceptacji administracji budowlanej w zakresie spełnienia wymagań opiekuńczo-wychowawczych i sanitarnych nie oznacza per se, że mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Stanowiska zajęte przez te organy mogą nie mieć bezpośredniego związku z przepisami dotyczącymi realizacji inwestycji lub użytkowania obiektów (ibidem; co do placówki socjalizacyjno-interwencyjnej w mieszkaniu: wyrok WSA w Gliwicach z 17 marca 2011 r., II SA/Gl 989/10).
Jeden budynek – wiele funkcji
Podstawowa funkcja obiektu (np. gastronomia i usługi hotelarskie) często nie zmienia się, jednak zmianie ulega rodzaj działalności (np. urządzanie koncertów i dyskotek zamiast restauracji). Zmiana taka wywołuje skutki wskazane w art. 71 ust. 1, jeśli łączy się ze zmianą warunków pracy, warunków higienicznych i sanitarnych, zdrowotnych lub bezpieczeństwa pożarowego (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r., II OSK 2549/10). Z tego względu zmianą sposobu użytkowania budynku wymagającą zgłoszenia będzie np. zastąpienie funkcji mieszkalnej – biurową (wyrok NSA z 21 grudnia 2010 r., II OSK 1918/09).
Zmiana w dwóch postaciach
Na zakończenie należy wskazać, że zmianą sposobu użytkowania, wymagającą zgłoszenia, jest także zwiększenie intensywności dotychczasowego sposobu korzystania z obiektu. I tym razem znaczenie ma to, czy zmiana wywołuje skutki, o których mowa w art. 71 (wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 476/05).
