rozwiązanie prawne
Decyzja o pozwoleniu na budowę ma bardzo duże znaczenie dla realizacji różnego rodzaju inwestycji. Obowiązek jej uzyskania dotyczy de lege lata przede wszystkim budynków i innych budowli o większym stopniu skomplikowania, a zatem również kosztowniejszych (np. obiekty przemysłowe, domy wielorodzinne, budynki biurowe). Warto orientować się w przepisach, by oszczędzić sobie czasu i wydatków.
Decyzja o pozwoleniu na budowę: garść ważnych informacji
Doświadczenie prawników zajmujących się przepisami budowlanymi pokazuje, że ich zrozumienie często okazuje się wyzwaniem. Wbrew pozorom, chodzi tu nie tylko o osoby niemające na co dzień do czynienia z prawem. Również unormowania dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę oraz np. odwołania od niej czy zaskarżenia do sądu administracyjnego znajdują się nie tylko w Prawie budowlanym, lecz także w innych aktach prawnych. Szczególnie ważne są tu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Przesłanki pozwalające na złożenie skargi do WSA i ewentualnej skargi kasacyjnej do NSA reguluje – tak samo jak np. w przypadku decyzji „w-z” – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).
Warto przypomnieć w tym miejscu, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych (zatem także np. przebudowy lub rozbiórki) wymaga w zasadzie pozwolenia. Ratio legis jest tu umożliwienie oceny przez administrację zgodności danego zamierzenia z przepisami (np. co do bezpieczeństwa konstrukcji i ochrony środowiska) jeszcze na etapie przygotowawczym.
Co może obejmować pozwolenie?
Interesująca nas decyzja zwykle zezwala na rozpoczęcie i prowadzenie budowy. Pozwolenie może zawierać także zgodę administracji architektoniczno-budowlanej na realizację robót, które nie są de iure kwalifikowane jako budowa obiektu (zob. definicję z art. 3 pkt 12 oraz wymieniający dodatkowe elementy decyzji art. 36 Prawa budowlanego).
Jakie szczególne cechy ma decyzja z art. 28 Prawa budowlanego?
Pozwolenie to akt administracyjny, podobnie jak np. koncesja czy decyzja zezwalająca na użytkowanie obiektu. Jest ono wydawane na wniosek inwestora (nie jest wobec tego dopuszczalne wszczęcie postępowania z urzędu). Szczególnie ważne jest to, że omawiany tu akt ma charakter konstytutywny, czyli twórczy. Kreuje on po stronie jego adresata (inwestora bądź jego następców prawnych) prawo do prowadzenia określonych robót budowlanych (realizacji konkretnej budowy, aż do zakończenia prac). Organ administracji określa także – w zakresie przewidzianym prawem – warunki korzystania z przyznanych uprawnień.
Weryfikacja dokumentów
Można powiedzieć, że istotą omawianej przez nas decyzji jest zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu bądź działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Sprawdzenie ich zgodności z prawem, w tym z warunkami technicznymi budynków i MPZP, jest zasadniczą częścią postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia (zob. art. 34 i 35 Prawa budowlanego). Co ciekawe, inwestor może zwrócić się także z wnioskiem o wydanie osobnej decyzji o zatwierdzeniu wspomnianych projektów (zob. art. 34 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego). Wówczas decyzja zatwierdzająca poprzedza wydanie pozwolenia, a zatem ani go nie wyklucza, ani nie czyni jego uzyskania zbędnym. Duże znaczenie w praktyce ma to, że do otrzymania decyzji zatwierdzającej konieczne jest spełnienie warunków takich, jak przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Należy pamiętać, że zatwierdzenie jest ważne tylko przez czas w nim określony – może to być najwyżej jeden rok (art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego).
Odwołanie i uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę: co mówi prawo?
Tak jak np. decyzja o warunkach zabudowy, decyzja o pozwoleniu na budowę może być zmieniona, gdy odwołanie od niej zostanie uznane za zasadne. W niektórych sytuacjach możliwe jest także uchylenie aktu administracyjnego bądź orzeczenie o jego nieważności.
Podstawowy środek zaskarżenia
Odwołanie może wnieść strona postępowania (zatem nie tylko inwestor). Służy ono do jednej instancji (np. od decyzji starosty bądź prezydenta miasta jako organu administracji architektoniczno-budowlanej do wojewody – zob. art. 127 k.p.a.). Instancji administracyjnych nie należy mylić z instancjami sądowymi. Skarga do WSA jest mechanizmem odrębnym od odwołania, choć jego skuteczne wniesienie ma znaczenie dla jej dopuszczalności (zob. art. 51 p.p.s.a.). Odmiennie niż np. znana z k.p.c. skarga kasacyjna, odwołanie nie musi być szczegółowo uzasadnione (art. 128 k.p.a.). Termin na jego wniesienie wynosi dwa tygodnie, liczone od dnia doręczenia decyzji zainteresowanemu (art. 129 k.p.a.). Termin można przywrócić.
Uchylenie aktu – kiedy nastąpi?
Z uchyleniem decyzji ostatecznej trzeba się liczyć w razie wznowienia postępowania. Zasady tego procesu określono w art. 145 k.p.a. (np. wydanie decyzji bez wymaganego przepisami stanowiska innego organu państwowego, oparcie się na fałszywych dowodach). Możliwość uchylenia jest ograniczona terminem – w zależności od przesłanki wznowienia postępowania wynosi on 10 albo 5 lat. Decyzji nie powinno się uchylać także wówczas, gdy po przeprowadzeniu wznowionego postępowania mogłaby zostać wydana tylko decyzja w istocie tożsama z dotychczasową (art. 146 § 2 k.p.a.). Możliwe jest też uchylenie bądź modyfikacja decyzji, która tworzy prawa nabyte (zatem także omawianego przez nas pozwolenia, mimo że jest ono tzw. decyzją związaną). Pozwala na to art. 155 k.p.a. Zgodnie z zasadą volenti non fit iniuria, niezbędna jest zgoda strony, która prawo nabyła.
Gdy decyzja nie może się ostać
W sytuacjach szczególnych, gdy akt jest dotknięty tzw. kwalifikowanymi wadami, konieczne okazuje się jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Odbywa się to w drodze stwierdzenia nieważności, np. gdy decyzję wydano bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności jest jednak możliwe tylko w wypadkach wskazanych expressis verbis w ustawie. Nie można odwoływać się do innych okoliczności, np. pomyłki urzędnika – nawet na zasadzie analogia legis (zob. np. wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r., IV SA 1290/96 oraz wyrok SN z 11 maja 2000 r., III RN 62/2000).
Trzeba pamiętać, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne, jeśli od dnia ogłoszenia lub doręczenia go minęło pięć lat (art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego).
Warto zwrócić uwagę, że w razie uchylenia pozwolenia czy też stwierdzenia, że jest ono nieważne, rozpoczęcie bądź wznowienie budowy powinno nastąpić w oparciu o nową decyzję. Dotyczy to także sytuacji, gdy roboty zostały już zakończone (zob. art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego). Oznacza to konieczność ponownego złożenia odpowiednio przygotowanego wniosku.
