Odpowiedź na pytanie, kto wydaje decyzję o warunkach zabudowy, interesuje każdego, kto planuje inwestycję na swym gruncie lub myśli o zakupie odpowiadającej jego oczekiwaniom nieruchomości. Ustalenie organu, do którego należy skierować wniosek jest pierwszym krokiem na drodze prowadzącej ku decyzji wz.
Kto wydaje decyzję o warunkach zabudowy w aktualnym stanie prawnym?
Pytanie o to, kto wydaje decyzje o warunkach zabudowy, ma duże znaczenie praktyczne. Decyzje wz są ważne dla inwestorów planujących rozpoczęcie budowy. Chodzi tu o właściwość miejscową i rzeczową organu administracji publicznej. Jej przestrzeganie jest istotne również z tego względu, iż decyzja wydana przez niewłaściwy organ jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, każdy przypadek naruszenia właściwości prowadzi do nieważności orzeczenia (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2023r., III FSK 2550/21).
Sprawy leżące w gestii gmin
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dalszym tekście podana jest jednostka redakcyjna bez określenia aktu prawnego bądź użyte jest słowo „ustawa”) prowadzenie i kształtowanie polityki przestrzennej jest zadaniem własnym gminy, czy to miejskiej z burmistrzem na czele, czy to wiejskiej, z wójtem jako organem wykonawczym. Zadanie to, zwane czasem ciężarem planowania i gospodarowania przestrzenią (albo władztwem planistycznym) obejmuje całe terytorium gminy, również jego część nieobjętą MPZP. Decyzje wz – jak wiadomo – dotyczą tzw. przestrzeni bezplanowej, czyli terenów, dla których nie obowiązuję MZPZP. Wkrótce o jej statusie prawnym będą współdecydować nowe plany ogólne gmin.
Ważne regulacje
Organem właściwym w sprawach wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest co do zasady wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wskazuje na to expressis verbis art. 60 ust. 1 Ustawy. Organem właściwym może być także wojewoda – dotyczy to inwestycji na terenach zamkniętych.
Decyzja wz jest wydawana po uzgodnieniu z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (np. wojewódzki konserwator zabytków, regionalny dyrektor ochrony środowiska, marszałek województwa, starosta, właściwy zarządca drogi).
W niektórych wypadkach konieczne jest również uzyskanie przez wójta decyzji administracyjnych i uzgodnień wymaganych przez rozmaite przepisy szczególne (art. 60 ust. 1 in fine).
Uzgodnienia wójt przeprowadza, opierając się na przepisach k.p.a., zwłaszcza art. 106.
W praktyce wygląda to tak, że właściwy organ (np.: wójt) wysyła do organu uzgadniającego projekt decyzji wz i ten może wyrazić swoje stanowisko. Powinien to uczynić niezwłocznie, jednak w terminie nie dłuższym niż 2 tygodnie.
Odmowa uzgodnienia choćby przez jeden organ stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 lutego 2024r., SA/Go 738/23).
Znaczenie uzgodnień
Uzgodnienia są jedną z form wiążącego wpływu jednego organu administracji na drugi. Uzależniają one możliwość wydania decyzji albo innego aktu od akceptacji jego merytorycznej zawartości przez organ uzgadniający (zob. np. wyr. NSA z 9 maja 2001 r., IV SA 2255/99). Zauważ, że odmowa uzgodnienia jest dopuszczalna tylko, jeżeli projekt decyzji narusza prawo. Z drugiej strony, zignorowanie przez wójta obowiązku dokonania uzgodnień prowadzi do wznowienia postępowania ze względu na brak wymaganego przez ustawę stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).
Na styku granic
Gdy nieruchomość leży na granicy dwóch lub więcej gmin, decyzję wyda wójt, na którego obszarze właściwości leży największa część terenu, na którym ma być zrealizowana inwestycja (art. 51 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 Ustawy Przy ustalaniu proporcji, gdzie znajduje się największa część terenu, nie ma znaczenia to, czy poszczególne części tego terenu są objęte MPZP czy też nie (postanowienie SKO z 13 grudnia 2004 r., SKO 4122/145/04).
Należy podkreślić, iż chodzi o konkretną nieruchomość, objętą wnioskiem, nie zaś obszar ewentualnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości leżące w sąsiednich gminach (wyrok WSA w Gdańsku z 24 lutego 2009 r., II SA/Gd 842/08).
Właściwy organ musi jednak uwzględnić stanowisko wójtów, burmistrzów, prezydentów, na których leży mniejsza, pozostała część nieruchomości.
Wójt proceduje w porozumieniu z w/w organami, uwzględniając ich stanowisko (por. wyrok WSA w Białymstoku z 21 sierpnia 2014 r., II SA/Bk 402/14). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 marca 2011 r. (II SA/Wr 726/10): „Porozumienie oznacza wspólne kształtowanie treści, pozostaje zatem czymś więcej niż tylko akceptacją lub jej brakiem wyrażonym przed formalnym wydaniem decyzji.”
Kto wydaje decyzję o warunkach zabudowy dla terenów zamkniętych?
Dla praktyki prawa budowalnego znaczenie ma również pytanie o to, kto wydaje decyzję o warunkach zabudowy dla obszarów zamkniętych. Odpowiedź znajdziemy w art. 60 ust. 3 Ustawy – zgodnie z jego treścią, gdy mamy do czynienia z lokalizacją inwestycji na terenach zamkniętych, właściwy do wydania decyzji wz jest wojewoda.
O tym, czy wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy będzie załatwiony po jego myśli decyduje uznanie wojewody. Może on przyjąć, że zamiar wnioskodawcy daje się pogodzić z celem ustanowienia konkretnego terenu zamkniętego (wyrok NSA z 24 września 2008 r., II OSK 1075/07 oraz np. wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2009 r., IV SA/Wa 1832/08).
Specyficzne obszary
Pojęcie „terenu zamkniętego” definiuje art. 2 ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z nim teren ów to tyle, co teren o zastrzeżonym ze względu na bezpieczeństwo albo obronność naszego państwa charakterze, określony albo przez właściwego ministra, albo właściwego kierownika urzędu centralnego. Są to np. porty marynarki wojennej i lotniska wojskowe.
Wspomnianą definicję należy stosować także przy wydawaniu decyzji wz (zob. art. 2 pkt 11 Ustawy). Szczególny status terenów zamkniętych powoduje, że podejmowane względem nich czynności muszą być wykonywane w zmodyfikowany, uwzględniający tajemnicę państwową, sposób. Np. prace geodezyjne mogą wykonywać jedynie podmioty działające na zlecenie albo za zgodą organów, od których pochodzi decyzja o zamknięciu danego obszaru (zob. art. 13 ust. 2 Pr. geod. i kart. oraz wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2004/19).
Właściwość oparta na ustawach
Należy zwrócić uwagę, iż wojewoda i wójt działają w ramach kompetencji przyznanych im przepisami. Wobec tego, bez podstawy prawnej żaden organ (np. rada gminy względem wójta) nie może przejąć kompetencji do wydania decyzji wz. Czym innym jest, w zasadzie dopuszczalne, ustalenie przez radę gminy ogólnych wytycznych dotyczących załatwiania spraw. Takie wytyczne nie mogą nigdy prowadzić do ukrytego przejścia uprawień zastrzeżonych w ustawach dla wójta (zob. dwa wyroki NSA z 18 marca 1998 r.: II SAB/Łd 57/96 oraz II SAB/Łd 58/96).
Niezbędna weryfikacja
Na zakończenie należy przypomnieć, że wszystkie organy administracji mają obowiązek przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Przykładowo, burmistrz jeszcze zanim rozpocznie postępowanie, powinien zweryfikować, czy jest właściwy rzeczowo (w świetle prawa materialnego) i miejscowo (ze względu na położenie nieruchomości). Powinien sprawdzić także czy jest właściwy instancyjnie (np. w razie wpłynięcia odwołania).
Spór o to, kto ma załatwić sprawę
Co się stanie, jeżeli wystąpi spór o właściwość bądź spór kompetencyjny? W takiej sytuacji trzeba zwrócić się o rozstrzygnięcie do właściwego organu albo do sądu administracyjnego (zob. art. 22 k.p.a.). Przykładowo, sąd administracyjny jest właściwy w sporach kompetencyjnych między administracją rządową (np. zespoloną z wojewodą) a organami samorządu terytorialnego (np. marszałkiem województwa).
