Zjazd z drogi gminnej bez zgłoszenia to rozwiązanie mające na celu ułatwienie właścicielom i użytkownikom nieruchomości dostępu do infrastruktury komunikacyjnej. Zjazd pozwala na legalne korzystanie z dostępu danej działki do drogi publicznej. Jest zatem swoistym „oknem na świat”. Od razu przy tym należy zaznaczyć, że zjazd to miejsce połączenia nieruchomości z drogą publiczną. Nie jest zatem zjazdem, w rozumieniu przepisów prawa, połączenie nieruchomości z np.: drogą wewnętrzną.
Co mówią aktualne przepisy na temat zjazdu z drogi gminnej bez zgłoszenia?
W praktyce możliwość budowy zjazdu z drogi gminnej bez zgłoszenia upraszcza proces inwestycyjny, pozwalając na uniknięcie, nieraz długotrwałych, postępowań administracyjnych.
Podstawa do zwolnienia takiej inwestycji z formalności budowlanych znajduje się w art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tą normą, budowa zjazdów z dróg gminnych i powiatowych oraz zatok parkingowych na takich drogach nie podlega ani obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, ani obowiązkowi zgłoszenia. Zgłoszenia wymaga jedynie budowa zatok i zjazdów z dróg wojewódzkich i krajowych (zob. art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane).
Nie oznacza to, że budowa zjazdów z dróg niższych kategorii nie jest w ogóle uregulowana. Przeciwnie, kwestię tę normuje Ustawa o drogach publicznych (dalej powołujemy tylko nr art.) oraz akty wykonawcze do niej. Zjazd powinien być również zgodny z normami technicznymi, w tym w szczególności z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.
Niezbędne zezwolenie
Ustawa o drogach publicznych reguluje najważniejsze kwestie dotyczące zjazdu.
Przede wszystkim zawiera definicję tego pojęcia. Jest to – zgodnie z art. 4 pkt 8) – „część drogi publicznej łącząca jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.”
Zjazd jest więc w miejscu, gdzie nieruchomość bezpośrednio łączy się z drogą publiczną.
Wydawanie zezwoleń na zjazdy oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych należy do zadań zarządcy drogi (art. 20 pkt 8).
Natomiast sama budowa, jak i przebudowa zjazdu, leży w gestii właściciela albo użytkownika nieruchomości, która przylega do drogi. Do prowadzenia prac, zgodnie z prawem, niezbędne jest uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu albo jego przebudowę. Zezwolenie zarządca drogi wydaje w formie decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1). Gdy prowadzona jest budowa bądź przebudowa drogi, budowa bądź przebudowa zjazdów już istniejących staje się zadaniem zarządcy drogi (art. 29 ust. 2).
Co znajdzie się w decyzji dotyczącej zjazdu?
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że decyzja w sprawie zjazdu jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Tak stwierdził, przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 września 2023 r. (sygn. akt III SA/Po 443/23). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że granice uznania wyznaczają: interes społeczny, słuszny interes obywatela i przepisy szczególne. Zwrócono również uwagę na to, że prawo nie gwarantuje właścicielowi nieruchomości zjazdu na drogę publiczną. Nie narusza więc zasady równości to, że niektóre podmioty takiego zjazdu nie uzyskują.
Zezwolenie na lokalizację zarządca wydaje na czas nieokreślony. Wskazuje w nim miejsce, w którym będzie wybudowany zjazd, a także jego parametry techniczne. W zezwoleniu na przebudowę znajdą się jedynie parametry techniczne (art. 29 ust. 3). Parametry te powinny odpowiadać nowemu rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dot. dróg publicznych z 24 czerwca 2022 r.
Ani budowa, ani przebudowa zjazdu w oparciu o zezwolenie z art. 29 nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (art. 29 ust. 6).
Wiedza i warunki techniczne
Zarządca drogi może odmówić zezwolenia ze względu na warunki techniczne zawarte w rozporządzeniach wydanych w oparciu o art. 7 Prawa budowlanego. Decyzja odmowna może nastąpić także, jeśli przemawiają za nią zasady wiedzy technicznej, o których mowa w art. 5 ust. 1 w/w ustawy. Ze względu na przepisy techniczne lub kryteria merytoryczne zarządca drogi może zezwolić na lokalizację zjazdu jedynie na określony czas (art. 29 ust. 4).
Odmowna decyzja może być spowodowana także tym, że lokalizacja zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ten powód stanowi coraz częstszą podstawę powoływaną przez zarządców.
Wygaśnięcie uprawnień
Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wygasa, jeśli w ciągu trzech lat inwestor zjazdu nie wybudował (art. 29 ust. 5). W przepisie użyto czasownika w formie dokonanej („wybudował”), zatem nie wystarczy rozpoczęcie prac, a nawet doprowadzenie ich do zaawansowanego stadium. Zjazd musi być gotowy. Wygaśnięcie decyzji następuje z mocy prawa. Nie jest konieczne w tym zakresie wydanie dodatkowej decyzji (np.: o wygaśnięciu).
Przejście decyzji na kogoś innego
Prawo pozwala na swoistą cesję uprawnień inwestora. Za zgodą strony organ właściwy do wydania decyzji o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu przenosi decyzję na rzecz innego podmiotu. Osoba ta musi wyrazić zgodę na „wzięcie na siebie” całości warunków zezwolenia, określonych w „cedowanej” decyzji (art. 29 ust. 7).
Mamy tu do czynienia z postępowaniem o przeniesienie decyzji. Jego stronami są podmiot, na rzecz którego decyzję wydano, oraz podmiot, na który decyzja ma być przeniesiona (art. 29 ust. 9). Do decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 7, zastosowanie znajdą unormowania k.p.a. o postępowaniu uproszczonym (art. 163b i n.) oprócz przepisów o milczącym załatwieniu sprawy, czyli art. 122a i n. k.p.a. (art. 29 ust. 8). Z dniem przeniesienia decyzji, podmiot, na który ją przeniesiono, wstępuje również w prawa i obowiązki wynikające z decyzji pozwalającej na zajęcie pasa drogowego, o ile decyzję tę wydano, aby umożliwić wykonanie interesującego nas zezwolenia (art. 29 ust. 10).
Zjazd z drogi gminnej bez zgłoszenia: jakie konsekwencje ma działanie contra legem?
Podkreślmy, że możliwość zbudowania zjazdu z drogi gminnej bez zgłoszenia nie oznacza przyzwolenia na samowolę inwestora. Przeciwnie, powinien on liczyć się z roszczeniami cywilnymi (np. właścicieli sąsiednich nieruchomości) i z sankcjami administracyjnymi. W praktyce sankcje te nieraz okazują się bardzo dotkliwe.
Specyficzna grzywna
Za zbudowanie albo przebudowę zjazdu z drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy albo o parametrach innych niż wskazane w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Następuje to w drodze decyzji administracyjnej. Za wzniesienie/przebudowę zjazdu bez pozwolenia odpowiada ten, kto go wybudował, nie zaś np. współwłaściciel albo współposiadacz gruntu, który ów zjazd łączy z drogą publiczną (wyrok WSA w Warszawie z 3 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 16/17). Od przebudowy zjazdu należy odróżnić jego remont. Za te ostatnie roboty – kara nie jest wymierzana.
Kara wynosi dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 29a ust. 1). Karze administracyjnej podlega także korzystanie ze zjazdu z drogi publicznej po terminie wskazanym w zezwoleniu wystawionym przez zarządcę danej drogi (art. 29a ust. 2). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie, zaś wynoszący 14 dni termin na zapłacenie kary biegnie od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna. Przypomnijmy, że ostateczność decyzji nie jest tym samym, co jej prawomocność (vide art. 16 k.p.a.).
Podobnie jak w prawie karnym i prawie wykroczeń, samo formalne zaistnienie deliktu administracyjnego z art. 29a nie przekreśla możliwości uznania naruszenia prawa za znikome i odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 189f § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Olsztynie z 2 marca 2021 r., II SA/Ol 885/20).
Zakazane majsterkowanie
Na zakończenie wskażmy, że zakres ingerencji właściciela nieruchomości przyległej do drogi publicznej w funkcjonowanie zjazdu jest ograniczony. Sprowadza się do zachowania zjazdu w stanie, w jakim urządzono go zgodnie z prawem. Właściciel nieruchomości może zatem podejmować tylko działania, które zapewniają bezpieczne korzystanie ze zjazdu. Tak samo jak w odniesieniu do innych urządzeń drogowych, nie jest dopuszczalne modyfikowanie parametrów technicznych zjazdu (np. zmiana nawierzchni, nawet jeśli właściciel nieruchomości jest przeświadczony, że ją poprawia, tym bardziej zmiana wysokości zjazdu lub materiału, z którego go wykonano, por. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., II GSK 1633/18).
