Umowa ramowa w zamówieniach publicznych to dokument, w którym zazwyczaj z góry ustala się warunki, jakie będą realizowane w przyszłości. Zawierana jest pomiędzy zamawiającym, a jednym bądź wieloma wykonawcami. Sama w sobie nie jest zamówieniem, a określa jedynie swego rodzaju ramy. Stanowi ona pierwszy etap (pierwszą fazę) procesu kontraktowania. Kolejnym etapem (kolejną fazą) jest zawarcie umów jednostkowych (czyli konkretnych). W związku z charakterystyką umowy ramowej, jej strony mogą mieć wiele wątpliwości. Poniżej przedstawiono więc nieco szerszą analizą tego dokumentu.
Umowa ramowa w zamówieniach publicznych w kontekście regulacji prawnej
Umowa ramowa w zamówieniach publicznych ma swoje źródło w ustawie Prawo zamówień publicznych. Ustawa zawiera definicję legalną tego pojęcia (w art. 7 pkt 26). Z kolei w artykułach od 311 do 315 zawarte zostały reguły dotyczące tej umowy.
Definicja legalna pojęcia umowa ramowa jest następująca: to umowa zawarta „między zamawiającym a jednym lub większą liczbą wykonawców, której celem jest ustalenie warunków dotyczących zamówień, jakie mogą zostać udzielone w danym okresie, w szczególności cen i, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przewidywanych ilości”.
Jak wskazano w wyroku KIO z dnia 25 kwietnia 2013r., KIO 832/13 (aktualnym): „Umowa ramowa służy określeniu warunków zawarcia przyszłych umów wykonawczych, a jej zawarcie jest uzasadnione trudnościami w określeniu w dłuższej perspektywie czasowej zapotrzebowania ilościowego przez zamawiającego. Umowa ramowa ma być także mechanizmem umożliwiającym osiągnięcie przez zamawiającego korzystniejszych ofert, stąd zarówno w przypadku zamówień z kilkoma wykonawcami, jak i z jednym element negocjacji warunków przyszłych zamówień jest elementem obligatoryjnym i ewentualne braki w tym zakresie mogą być przez zamawiającego usunięte przed upływem terminu składania ofert w trybie modyfikacji SIWZ, czy ewentualnej zmiany ogłoszenia o zamówieniu.”
W wypowiedziach doktryny wskazuje się na szereg funkcji, które ma spełniać taka umowa. Są to, przykładowo:
• funkcja normatywna – która polega na określeniu warunków umów przyszłych; czy
• funkcja organizatorska – czyli organizowanie procesu zawierania przyszłych umów; czy
• funkcja symplifikacyjna – co oznacza, że umowa ramowa przyspiesza i ułatwia cały proces zawierania umów.
Omówić należy jeszcze podział takich umów na pełne i niepełne. Pełne to takie, których treść zawiera wszelkie elementy umów o roboty budowlane, o usługi lub dostawy. Nie ma potrzeb ich uzupełniania i składania przez strony dodatkowych oświadczeń. Natomiast umowa ramowa niepełna to taka, która nie określa wszystkich elementów przyszłych umów. W takim wypadku współpraca stron wymaga doprecyzowania i ustalenia w przyszłych umowach jednostkowych.
Możliwość zawarcia umowy ramowej daje art. 311 obecnie obowiązującej ustawy (w poprzednio obowiązującym Pzp był to art. 99). Należy jednak pamiętać, że może ona zostać zawarta dopiero po przeprowadzeniu odpowiednich procedur, w zależności od wartości umowy. I tak:
• gdy wartość umowy jest równa albo przekracza progi unijne – wówczas zawarcie umowy musi być poprzedzone postępowaniem dotyczącym trybu przetargu nieograniczonego, przetargu ograniczonego, negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego lub partnerstwa innowacyjnego,
• gdy wartość umowy jest niższa – wtedy umowa musi być poprzedzona postępowaniem dotyczącym trybu podstawowego lub partnerstwa innowacyjnego.
Skorzystanie przez zamawiającego z innych trybów jest niedopuszczalne.
Stroną umowy ramowej może być jeden lub kilku wykonawców, a maksymalny okres jej trwania to cztery lata. Sporządzając taką umowę, należy określić m.in. zasady i warunki cen zakupu towarów i usług. Do 27 lipca 2016 r., zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, zamawiający nie miał możliwości dokonania modyfikacji w stosunku do treści oferty. Przepis ten uległ jednak zmianie, w związku z czym wskazano okoliczności pozwalające na modyfikację pewnych czynników. W 2017 roku określono konkretne wytyczne, które umożliwiają wykonanie takich czynności, co jednocześnie wiąże się ze wszczęciem nowego postępowania. Zamawiający może wprowadzić zmiany m.in. wówczas, gdy będą dotyczyły realizacji dostaw dodatkowych produktów czy usług, gdy obecnego wykonawcę ma zastąpić nowy podmiot lub gdy łączna wartość zmian jest mniejsza niż 15% wartości zamówienia określonego w umowie. Co więcej, zgodnie z art. 313 Prawa zamówień publicznych, jeżeli umowa została zawarta tylko z jednym wykonawcą, wówczas nie jest konieczne przeprowadzanie postępowania o udzielenie zamówienia.
Obowiązujące zasady
Należy zwrócić uwagę na zasady, które obowiązują w Prawie zamówień publicznych. Przede wszystkim istnieje konieczność równego traktowania wykonawców oraz stosowania się do praktyk uczciwej konkurencji. Jest to istotne nie tylko z punktu widzenia polskiego prawodawstwa, ale również z uwzględnieniem traktatowych zasad wspólnego rynku. Poza samą zasadą uczciwej konkurencji należy zwrócić też uwagę na art. 17, który w pewien sposób traktuje o efektywności. Mowa jest w nim zarówno o dostarczeniu najlepszej jakości usług i robót budowlanych oraz o uzyskaniu satysfakcjonujących efektów zamówienia. Należy wiedzieć o tym, że zasada efektywności jest czymś stosunkowo nowym, jednak w istotny sposób rzutuje na całokształt szeroko pojętych zamówień publicznych. Co więcej, istnieje również zasada pisemności, która niejako nakłada obowiązek zachowania formy pisemnej. Ostatnią zasadą jest tzw. zasada jawności, dzięki której uzyskujesz transparentność podczas wszelkiego rodzaju procedur.
Szczegóły związane z umową ramową w zamówieniach publicznych
Przechodząc od ogółu do szczegółu, należy się skupić na istocie umowy ramowej w zamówieniach publicznych. Wspomniano już, że taka umowa jest swego rodzaju techniką dokonywania zakupów. W związku z tym nie możemy traktować jej jako umowy o udzielenie zamówienia publicznego. Jej celem jest raczej ustalenie określonych warunków, w tym ceny i przewidywalnej ilości pracy. Potwierdzenie tej tezy znajdziemy w art. 7 pkt 26 ustawy odnoszącej się do Prawa zamówień publicznych. W chwili, gdy zamawiający określi warunki realizacji przyszłej dostawy, zobowiązuje się do udzielenia zamówienia pokrywającego się z ustaleniami. Co jest jednak w przypadku, gdy zamawiający nie jest w stanie określić wszystkich warunków na etapie sporządzania umowy ramowej? Otóż w takiej sytuacji dopuszcza się uzupełnienie tychże informacji na etapie udzielenia zamówienia. Taka sytuacja ma miejsce bardzo często w odniesieniu do ceny. Co ciekawe, przepisy nie określają precyzyjnie tego, kiedy tak naprawdę można skorzystać z tego rodzaju umowy oraz jakie zakupy mogą być dokonywane za jej pomocą. Z przepisów jednoznacznie wynika, że czas jej trwania nie może być dłuższy niż cztery lata. Odnosząc się jeszcze do dyrektywy unijnej, warto wspomnieć, że takie umowy nie powinny być stosowane w sytuacjach, które mogą ograniczyć konkurencję. Oznacza to, że decyzja zamawiającego musi wynikać z realnej potrzeby wskazania wykonawców.
Korzyści wynikające z jej zawarcia
Taki typ umowy z jednej strony może budzić wiele niejasności. Z drugiej jednak nie można zapominać o jej zaletach. Przede wszystkim można wskazać na to, że proces zamówienia realizacyjnego odbywa się w uproszczony sposób. Co więcej, zamawiający jest w stanie nabyć towary i usługi poprzez wspomniane zamówienie realizacyjne. Dzięki temu mamy tu do czynienia z oszczędnością czasu, bowiem nie zawsze istnieje konieczność ponawiania postępowań przetargowych. Co więcej, takie umowy są również uzasadnione wówczas, gdy nie można sprecyzować konkretnej ceny towaru czy usługi.
Podsumowując, należy zwrócić uwagę na to, że Prawo zamówień publicznych daje wiele możliwości i trybów zawierania umów. Jedną z alternatyw jest właśnie zawarcie umowy ramowej, która jest zdefiniowana w Prawie zamówień publicznych. Stanowi ona doskonały wybór m.in. wówczas, gdy potrzeba zaoszczędzić czas oraz wtedy, gdy nie można ustalić konkretnej ceny produktów czy usług. Wraz z wprowadzeniem nowelizacji ustawy zmianie uległo wiele przepisów. Niemniej należy pamiętać również o tym, że maksymalny czas trwania takiej umowy to cztery lata.
