Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego jest w naszym porządku prawnym aktem nowym, wprowadzonym w roku 2023. Nie powinno zatem dziwić, że jeszcze nie wiemy, jak będzie się on sprawdzał w praktyce. W miarę uchwalania planów ogólnych w poszczególnych gminach ich znaczenie dla mieszkańców i inwestorów będzie coraz większe. Warto zatem spojrzeć na nowe regulacje z perspektywy praktyki.
Jaką rolę ma odgrywać plan ogólny zagospodarowania przestrzennego?
Może się wydawać, że wprowadzenie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego to tylko kolejny przejaw inflacji prawa. Prawnicy zajmujący się realizacją inwestycji budowlanych patrzą na zmienione unormowania z nieco innej perspektywy.
Czym kierowali się twórcy nowych przepisów?
Zwróć uwagę, że ratio legis nowelizacji ustawy z 7 lipca 2023 roku było zapewnienie realnego wzrostu wpływu władz gminy na inwestycje budowlane na jej terenie oraz na charakter zabudowy. Wobec tego wykładnia znowelizowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa) dokonywana przez sądy i organy administracji będzie najprawdopodobniej iść właśnie w tym kierunku.
Aktualne bolączki
Zapewne wiesz, że w wielu gminach brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprawia to, że w naszym kraju bardzo dużą rolę odgrywają decyzje o warunkach zabudowy. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że tzw. „warunki” są często ustalane bez głębszej refleksji i przemyślenia sprawy. Charakterystycznym zjawiskiem jest np. zbytnie rozszerzanie obszaru analizowanego, tak by w jego obrębie znalazła się zabudowa, którą zainteresowany jest wnioskodawca. Remedium ma być uczynienie planu ogólnego podstawą prawną decyzji o warunkach zabudowy oraz obowiązek uwzględniania go przy sporządzeniu MPZP (art. 13a ust. 5 ustawy). Poważnym problemem jest również to, że treść gminnych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nieraz okazuje się ogólnikowa i pozbawiona precyzji, a przez to nieczytelna. Innymi słowy: technika legislacyjna w samorządach szwankuje. Otwiera to zbyt szerokie pole do swobodnej interpretacji tych aktów przez samorządy i administrację budowlaną. Konsekwencją takiego podejścia jest arbitralność i osłabienie poczucia pewności prawa wśród osób planujących np. nabycie ziemi w celu jej odrolnienia. W doktrynie zwraca się uwagę, że w założeniu ustawodawcy plan ogólny ma być aktem mniej obszernym niż zastępowane przez niego studium. Dzięki zwięzłości i czytelnym podziałom (np. na strefy planistyczne) ma być przejrzysty i łatwy do zrozumienia. Czy tak się rzeczywiście stanie, pokaże praktyka.
Regulacje z importu
Co ciekawe, podobne do planu ogólnego rozwiązania (tzw. plany generalne) są często spotykane w systemach planowania przestrzennego różnych krajów, np. Hiszpanii i Wielkiej Brytanii. Zwykle obejmują całe terytorium miasta albo wsi, dzieląc je zarazem na strefy. Nieraz mają też walor źródła prawa powszechnie obowiązującego, zaś ich uchwalenie jest obowiązkowe. Nie są jednak w pełni samodzielnymi aktami: uzupełniają je podobne do MPZP plany szczegółowe. Takie ujęcie, wprowadzone nowelizacją z lipca 2023 roku również do naszej ustawy, ma dwie zalety. Po pierwsze, gwarantuje, że całość terytorium gminy będzie objęta planowaniem przestrzennym. Po drugie, regulacje zawarte w planie generalnym nie są nadmiernie szczegółowe, zwłaszcza w zakresie parametrów zabudowy dla poszczególnych rodzajów terenów.
Moc wiążąca planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego
Jak wskazuje art. 13a ust. 7 ustawy, plan ogólny zagospodarowania przestrzennego jest zawsze aktem prawa miejscowego. Ma to duże znaczenie praktyczne, m.in. dlatego, że planujący inwestycje budowlane właściciele gruntów i innych nieruchomości będą mogli skarżyć jego postanowienia do sądu administracyjnego.
Poszukiwanie sprawiedliwości
Podstawą prawną interesujących nas skarg do WSA jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pozwala on m.in. na zaskarżenie uchwały rady gminy (również tej przyjmującej plan ogólny) przez każdego, kogo uprawnienie albo interes prawny został tą uchwałą naruszony.
Utrwalone orzecznictwo
Ponieważ plan obejmuje obszar całej gminy, np. miasta liczącego kilkadziesiąt tysięcy mieszkańców, liczba osób występujących do sądu administracyjnego ze skargami może okazać się znaczna. Sądy zapewne odwołają się do linii orzeczniczej ukształtowanej na gruncie skarg dotyczących tego samego MPZP. Zgodnie z nią, jeśli o legalności planu orzekał już sąd administracyjny i oddalił skargę, sąd rozpatrujący w późniejszym czasie skargę innej osoby nie ma pełnej swobody. Wiążą go oceny dokonane wcześniej przez sąd, zaś kolejna skarga może być rozpoznana jedynie w zakresie jeszcze nie rozpatrywanym. Wobec tego, sąd zajmie się nią nie co do samej legalności planu (o tym już orzeczono), lecz jedynie w zakresie naruszenia indywidualnego interesu osoby skarżącej (wyrok NSA z 9 listopada 2021 roku, II OSK 3843/18).
Słaba pozycja studium
Na zakończenie podkreślmy, że aktem prawa miejscowego nie jest studium gminne. Jest ono – dopóki zachowuje moc – jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, określającym gminną politykę przestrzenną. Wiąże ono wyłącznie organy gminy, przede wszystkim w toku przygotowywania i uchwalania MPZP. Nie może zatem być podstawą prawną decyzji administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 2 marca 2023 roku, II OSK 202/23). Mimo to mieszkańcy gmin próbowali skarżyć postanowienia studium do sądów administracyjnych. Ich skargi były zwykle odrzucane ze względu na brak interesu prawnego.
