rozwiązanie prawne
Pytanie „jak odrolnić działkę?” zadaje sobie wielu właścicieli nieruchomości położonych poza obszarami zurbanizowanymi. Często inwestor dysponuje połacią gruntu, która de facto jest nieużytkiem, a prowadzenie na niej produkcji rolnej nie ma sensu. W takiej sytuacji optymalnym rozwiązaniem okazuje się odrolnienie i zabudowa.
Jak odrolnić działkę pod budowę domu? Co mówi ustawa?
Właściciele nieruchomości nieraz pytają o to, jak odrolnić działkę pod budowę domu. Doświadczenie pokazuje, że ma to szczególne znaczenie dla osób, które np. kupiły lub odziedziczyły grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnika indywidualnego.
Zanim inwestor rozpocznie budowę
Do uzyskania decyzji pozwalającej na wyłączenie posesji z produkcji rolnej w zasadzie niezbędne jest uprzednie przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze w MPZP (art. 7 ust. 1 ust. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dalej cytujemy tylko nr. art.). Zmiana przeznaczenia gruntów w MPZP nie jest konieczna co do terenów, dla których planu tego nie sporządza się (art. 7 ust. 1a). Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, a zatem „otwarcie drzwi” do wyłączenia ich z produkcji, może wymagać np. zgody ministra. Dotyczy to lasów należących do Skarbu Państwa oraz użytków rolnych klas I-III (art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2).
Jeśli brak prawnego wymogu przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze w MPZP, do odrolnienia niezbędna staje się decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania (wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2006 r., IV SA 2325/02). Decyzja „w-z” nie zastępuje jednak decyzji dotyczącej wyłączenia gruntu z produkcji (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., I OSK 1494/21).
Niezbędne formalności
Należy zwrócić uwagę, że wyłączenie z produkcji rolnej użytków, które wytworzone zostały z gleb pochodzenia organicznego lub mineralnego należących do klas I-IIIb oraz użytków klas IV-VI powstałych z gleb pochodzenia organicznego może nastąpić dopiero po wydaniu zezwalających na to decyzji administracyjnych (art. 11 ust. 1). Oprócz tego, w decyzji dotyczącej gleb klas I-IIIb (zatem najlepszych) oraz m.in. gruntów leśnych określić należy obowiązki związane z odrolnieniem (art. 11 ust. 1a).
Wniosek
Do uruchomienia procedury niezbędny jest wniosek. Powinien on zawsze spełniać ogólne wymogi pisma kierowanego do urzędu, zw. wskazywać autora, jego adres i żądanie (art. 63 § 2 k.p.a.). Uprawnionym do złożenia wniosku i uzyskania decyzji jest ten, kto legitymuje się interesem prawnym w jej uzyskaniu (np. użytkownik wieczysty, por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2008 r., IV SA/Wa 1283/08 oraz WSA w Gdańsku z 23 maja 2018 r., II SA/Gd 221/18). Wniosek o odrolnienie użytków klas IV-VI, które wytworzone zostały z gleb pochodzenia organicznego wiąże organ administracji. Decyzja ma charakter deklaratoryjny (art. 11 ust. 1b). Następuje zatem stwierdzenie legalności zamierzonego wyłączenia gruntu z produkcji, usuwające ewentualne wątpliwości. Decyzja nie kreuje żadnego uprawnienia.
7 tryb zmiany przeznaczenia gruntów
Ponadto, organ (zwykle starosta) sprawdza, czy zachowano przewidziany w art. 7 tryb zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub czy spełnione są inne przesłanki niezbędne do wydania decyzji z art. 11. Trzeba zbadać m.in., czy przed wydaniem decyzji „w-z” dokonano uzgodnień z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów leśnych i rolnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 ust. o plan. i zagosp. przestrz.).
Jeśli grunty przeznaczone w MPZP na cele nierolnicze wyłączono z produkcji bez decyzji z art. 11 ust. 1 lub 2, decyzja taka zostanie wydana z urzędu ex post. Wiąże się z tym podniesienie należności o 10% (art. 28 ust. 2). Warto przypomnieć, że należność to jednorazowa opłata uiszczana tytułem trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej (art. 4 pkt 12).
Znaczenie w obrocie prawnym mają, podobnie jak w innych sprawach administracyjnych, decyzje ostateczne lub prawomocne (zob. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1301/14).
Ważna kolejność
Wydanie decyzji zezwalającej na odrolnienie powinno nastąpić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub przed zgłoszeniem budowy bądź robót budowlanych (art. 11 ust. 4). Decyzję należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę albo do zgłoszenia (art. 11 ust. 4a). Dopiero gdy w życie wejdzie decyzja w sprawie odrolnienia, możliwe stanie się legalne rozpoczęcie procesu wyłączenia terenu z produkcji (wyrok NSA z 28 lipca 2015 r., II OSK 3158/13).
Jak odrolnić część działki i czy ustawa na to pozwala?
Inwestorzy zwracający się do prawnika zajmującego się sprawami budowlanymi nieraz dysponują nieruchomością rolną o znacznej powierzchni, co rodzi pytanie o to, jak odrolnić część działki, np. pod budowę domu? Odpowiedź przynosi analiza przepisów i orzecznictwa sądów administracyjnych.
Spojrzenie na praktykę
Można odwołać się do tzw. wnioskowania z większego na mniejsze (a maiori ad minus). Skoro dopuszczalne jest odrolnienie całej nieruchomości czy poszczególnych działek ewidencyjnych („więcej”), to tym bardziej dopuszczalne jest odrolnienie części działki („mniej”). Oprócz tego, gdyby ustawodawca chciał wykluczyć wyłączenie z produkcji rolnej części działek, zawarłby w ustawie o ochronie gruntów odpowiedni przepis.
Również judykatura wskazuje, że dopuszczalne jest wyłączenie z produkcji tylko części gruntu (np. wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2021 r., II SA/Kr 1192/20). Mimo zróżnicowania stanów faktycznych poszczególnych orzeczeń, możliwość wyłączenia jedynie części działki z produkcji rolnej jest traktowana przez składy orzekające jako oczywistość.
W nadal aktualnej uchwale z 3 lutego 1997 r., OPS 13/96 NSA wskazał, że decyzja dotycząca gruntów przeznaczonych do odrolnienia i zabudowy może obejmować tylko taką powierzchnię działki lub działek ewidencyjnych, na jakiej rozpocznie się inne niż rolnicze użytkowanie.
Przypomnijmy, że omawiana tu decyzja jest wydawana na wniosek, a jego treść wiąże organ administracji. I to przemawia za przyjęciem, że możliwe jest wyłączenie z produkcji jedynie części działki (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 23 lutego 2023 r., II SA/Bk 887/22). Nasuwa się na myśl znana procesowi cywilnemu paremia ne eat iudex ultra petita partium (niech sędzia nie wykracza ponad żądania stron).
Gdy zlekceważy się ustawę
Na zakończenie przypomnijmy, że wyłączenie gruntu z produkcji rolnej contra legem jest sankcjonowane karą administracyjną. Jej wysokość to dwukrotność należności (art. 28 ust. 1). W grę wchodzi także obowiązek rekultywacji gruntów. Podobnie jak przy innych deliktach administracyjnych, odmiennie zaś niż w prawie karnym, znaczenia nie ma zawinienie (wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r., IV SA/Wa 1812/13).
