Podział działki niezgodny z planem zagospodarowania w zasadzie nie powinien dojść do skutku. Nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie przez organ administracji takiej niezgodności niweczy plany właściciela nieruchomości, pociągając za sobą nie tylko rozczarowanie, lecz także straty materialne, nieraz znacznej wysokości.
Co mówi prawo na temat niezgodnego z planem zagospodarowania podziału działki?
Doświadczenie pokazuje, że właściciele nieruchomości i inwestorzy są często zaskoczeni tym, że korzystny dla nich podział działki nie może być przeprowadzony, ponieważ jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Zasadą bowiem jest to, że podział nieruchomości musi być zgodny z treścią MPZP (art. 93 ust. 1 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej cytujemy tylko numer artykułu). Zgodność musi dotyczyć zarówno części tekstowej, jak i graficznej planu miejscowego (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2024 r., II SA/Gl 2007/23). Opiniując wstępny projekt podziału, wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien brać pod uwagę obie te części planu. Zgodność z MPZP odnosi się zarówno do przeznaczenia terenu, który ma być dzielony, jak i możliwości zagospodarowania nowych posesji (art. 93 ust. 2).
Brak regulacji dotyczących podziału nieruchomości w MPZP nie jest podstawą do „automatycznego” wydania opinii negatywnej na podstawie art. 93 ust. 1 i 2. Niezgodność wniosku z planem musi być wykazana i to dokładnie.
Jeśli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak, zastosowanie znajdzie art. 94. Wówczas podział działki musi być zgodny między innymi z decyzją o warunkach zabudowy. W takim wypadku podział następuje w dwóch etapach. Pierwszym etapem jest ustalenie warunków zabudowy. Drugi, kolejny etap, to zbadanie i zatwierdzenie planu podziału zgodnego z decyzją wz.
Jeśli plan obejmuje tylko część mającej być podzieloną nieruchomości, projekt podziału winien być oceniony zarówno w oparciu o art. 93, jak i art. 94, odpowiednio co do części objętej i nieobjętej MPZP. Organ administracji nie jest uprawniony do „dobierania” przepisów, które jego zdaniem należy w takiej sprawie zastosować.
Opinia i decyzja
Zgodność proponowanego podziału z MPZP opiniuje wójt, w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, a następnie skarga do WSA. Podział następuje na podstawie zatwierdzającej go decyzji, którą wydaje wójt. Procedura jest w zasadzie wszczynana na wniosek i koszt tego, kto ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1).
Sporządzając opinię, należy wziąć pod uwagę przeznaczenie terenu wynikające z MPZP, a następnie ocenić, czy projekt odpowiada temu przeznaczeniu i służy urzeczywistnieniu go (wyrok WSA w Olsztynie z 28 września 2022 r., II SA/Ol 615/22). Podział, który nie gwarantuje, że nowe działki będą mogły być zagospodarowane zgodnie z MPZP, jest z nim niezgodny (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 13 stycznia 2010 r., II SA/Sz 1297/09).
Konsekwencje błędu
Decyzja zatwierdzająca projekt, mimo jego sprzeczności z MPZP, narusza prawo w sposób rażący (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 29 grudnia 2016 r., II SA/Gd 586/16). Tak samo dzieje się, gdy podziału dokonano, mimo braku obowiązującego MPZP, opierając się np. na jego projekcie. Rażące naruszenie przepisów jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.).
Podział działki niezgodny z planem zagospodarowania: spojrzenie na ważne detale
Omawiając praktyczne konsekwencje wniosku o dokonanie podziału działki niezgodnego z planem zagospodarowania, należy zwrócić uwagę na kilka szczegółowych kwestii.
Przede wszystkim MPZP jest źródłem prawa, o którym mowa w art. 87 Konstytucji. Można stwierdzić, że jest to takie samo źródło prawa, jak np.: kodeks cywilny czy też kodeks karny. Różnica między tymi aktami polega na tym, że plan miejscowy obowiązuje na określonym terenie, a nie w całej Polsce. MPZP w połączeniu z innymi aktami normatywnymi, np. Kodeksem cywilnym, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie swego obowiązywania.
Praca z przepisami
Do stwierdzenia, czy występuje niezgodność propozycji podziału z MPZP, niezbędna jest jego wykładnia. Trzeba odwołać się do wszelkich metod interpretacji. W grę wchodzi zatem wykładnia gramatyczna, systemowa i celowościowa, tak samo jak przy stosowaniu ustawy albo rozporządzenia. Różnicowanie zasad wykładni w zależności od tego, jaki organ (np. wojewoda, rada gminy itd.) ustanowił akt, jest nieuzasadnione.
Należy przypomnieć, że sprawdzenie zgodności projektu podziału z MPZP dotyczy zarówno możliwości zagospodarowania nowych parceli, jak i przeznaczenia terenu, na który się one składają. Wynika to z art. 93 ust. 2. Słowo „zarówno” wskazuje, że organ musi zbadać obie przesłanki (koniunkcja).
Jeśli efektem postępowania działowego byłoby powstanie posesji, które mają co prawda funkcję wymaganą przez MPZP, jednak żadnej z nich nie można zagospodarować zgodnie z nim w sposób przewidziany w MPZP, podział będzie sprzeczny z planem. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni zatem służebną rolę względem planu miejscowego, a co za tym idzie, musi być zgodny z jego częścią tekstową i graficzną (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., II SA/Po 146/18).
Plan trzeba wykonać
Istotą oceny zgodności podziału z MPZP jest odpowiedź na pytanie, czy projekt przedstawiony przez wnioskodawcę służy zrealizowaniu celu i przeznaczenia terenu, tak jak określa to plan miejscowy. Innymi słowy: wójt (burmistrz, prezydent) ocenia, czy projekt stwarza hipotetyczną możliwość zagospodarowania każdej z mających powstać działek zgodnie z MPZP (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z 28 sierpnia 2008 r., II SA/Bk 281/08). MPZP – jako akt prawa miejscowego – zajmuje tu miejsce nadrzędne. Proponowany podział nieruchomości musi dostosować się do jego treści. Również sąd administracyjny w sprawie dotyczącej podziału nie sprawdza, czy uchwały rady gminy dotyczące MPZP odpowiadają prawu. Nie może też orzec, że poszczególne postanowienia planu nie wiążą w danej sprawie jako niesłuszne, sprzeczne z ustawą, itp. Stąd też kwestionowanie zapisów MPZP, na etapie sprawy dotyczącej podziału działki, jest spóźnione (zob. wyrok WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2018 r., II SA/Łd 117/18 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2022 r., I SA/Po 543/22).
Należy zwrócić uwagę, że procedowanie wniosku o podział należy rozpocząć od sprawdzenia, czy na nowej działce będzie możliwa realizacja przewidzianej w MPZP funkcji podstawowej. Stwierdzenie, że będzie to niemożliwe wyklucza pozytywne zaopiniowanie proponowanego podziału. Nieistotne jest np. to, że właściciel dzielonej nieruchomości nie ma zamiaru realizować zabudowy podstawowej, poprzestając na funkcjach uzupełniających. Z art. 93 ust. 1 wynika zatem, że plany inwestora nie mają znaczenia, chyba że cel proponowanego podziału jest wprost sprzeczny z przeznaczeniem terenu (wyrok WSA w Gdańsku z 3 czerwca 2020 r., II SA/Gd 216/20).
Regulacje skomplikowane, ale potrzebne
Na zakończenie należy przypomnieć, że usunięcie prawnego wymogu możliwości zagospodarowania nowych działek zgodnie z MPZP sprawiłoby, że często nadawałyby się one do zabudowy w myśl planu tylko, jeśli pozostałyby częściami pierwotnej nieruchomości. W efekcie podział działki blokowałby zabudowę, co negatywnie wpływałoby na sytuację właściciela takiej wydzielonej działki. Wartość takiej, niemożliwej do zabudowania działki, znacznie spada.
