Plan ogólny to rozwiązanie wzorowane na występujących w wielu krajach planach generalnych. Zwykle są to akty regulujące zagospodarowanie przestrzenne na szczeblu lokalnym (wieś, miasto). Charakterystyczna dla takich planów jest obligatoryjność uchwalenia, objęcie nimi całych gmin oraz komplementarność z odpowiednikami planów miejscowych, czyli planami szczegółowymi.
Co mówią nowe przepisy na temat planu ogólnego?
Plan ogólny to mogący mieć duże znaczenie praktyczne akt planowania przestrzennego, wprowadzony do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej cytujemy tylko numer artykułu i ustęp) przez nowelizację z 7 VII 2023 r. Jako profesjonaliści zajmujący się procesem budowlanym i umowami o roboty budowlane, chcemy podkreślić, że konsekwencje prawne uchwalenia planu to kwestia złożona. Przede wszystkim, „uwzględnia się” go (art. 13a ust. 5) w toku prac nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. „Uwzględnianie” to tyle, co zapewnienie zgodności planu ogólnego i miejscowego. Jeśli MPZP brak, a przy tym spełnione są pozostałe przesłanki wymagane prawem, plan staje się podstawą prawną decyzji o warunkach zabudowy (ale nie innych decyzji administracyjnych!).
Nowe narzędzie planistyczne
Plan uchwala rada gminy, dla całego obszaru gminy oprócz terenów zamkniętych innych niż te, które zostały uznane za takie przez ministra transportu (art. 13a ust. 1). Uchwalenie go jest obowiązkowe (zastosowane w art. 13a słowa „rada … uchwala” nie zaś „może uchwalić”). Wójt przedstawia uchwałę w sprawie uchwalenia planu oraz załącznik i dokumentację prac planistycznych wojewodzie, który sprawdza ich zgodność z prawem (art. 13k ust. 1). Odmiennie niż stające się historią studium zagospodarowania przestrzennego, nowy plan jest aktem prawa miejscowego (art. 13a ust. 7). Zauważ, że o ile plan musi obejmować całość terytorium gminy, to jego zmiana może obejmować tylko część tego terenu (art. 13a ust. 2). Jeśli nastąpiła zmiana planu dla części gminy, konieczne jest zmodyfikowanie wszystkich treści, które zdezaktualizowały się z powodu tej zmiany (por. użyte w art. 13a ust. 3 sformułowanie „zmiana … wymaga dokonania zmian …”). Można zapytać, na ile gminy, zwłaszcza uboższe, będą w stanie poradzić sobie z wymagającą umiejętności redagowania aktów prawnych aktualizacją planu?
Co musi, a co może znaleźć się w dokumencie?
Obligatoryjnym elementem planu jest określenie stref planistycznych oraz gminnych standardów urbanistycznych (art. 13a ust. 4, pkt 1). Zgodnie z art. 13c ust. 1, podział obszaru gminy na strefy planistyczne ma charakter rozłączny, a zatem żaden teren nie może być zakwalifikowany do dwóch lub więcej stref (np. zarazem usługowej i produkcji rolnej). Wskutek podziału mogą powstać jedynie strefy wyliczone w art. 13c ust. 2 (np. strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielo- albo jednorodzinną, strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową, strefa usługowa oraz strefa otwarta. Ratio legis rozłączności jest zapewnienie, że mieszać się będą jedynie te funkcje terenu, których łączenie nie prowadzi do konfliktów przestrzennych. Gminne standardy urbanistyczne składają się z katalogu stref planistycznych w gminie (element obowiązkowy) oraz standardów dostępności infrastruktury społecznej (składnik fakultatywny, por. art. 13e ust. 1). Katalog określa profil funkcjonalny stref oraz m.in. wartości maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy i jej maksymalnej wysokości (art. 13e ust. 2). W standardach dostępności powinny znaleźć się zasady zagwarantowania mieszkańcom gminy dostępu do szkół podstawowych oraz do zieleni publicznej (art. 13f ust. 1). Fakultatywnym elementem planu jest określenie obszarów zabudowy śródmiejskiej i obszarów uzupełnienia zabudowy (art. 13a ust. 4 pkt 2). Jak zauważa M.J. Nowak, fakultatywność ta nie pozwala na wniesienie skargi na bezczynność rady gminy, która nie zamierza wyznaczyć wspomnianych obszarów.
Nowy akt planowania a decyzje administracyjne
Jak już wspomnieliśmy, w zakresie stref planistycznych, gminnych standardów urbanistycznych oraz obszarów zabudowy śródmiejskiej, plan należy wziąć po uwagę w procedurze przygotowania MPZP. W tym samym zakresie plan jest podstawą prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 13a ust. 5 pkt 1). Oprócz tego, jest podstawą prawną dla wydawania decyzji „w-z” w zakresie obszarów uzupełnienia zabudowy (art. 13a ust. 5, pkt. 2). Przypomnijmy, że plan nie może być podstawą prawną innych niż określone w art. 13a ust. 5 decyzji administracyjnych. Ponadto, nie może on uzasadniać sprzeciwu z art. 30 ust. 6 Pr. Bud. ani sprawdzenia z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. Bud (zob. art. 13a ust. 6).
Jakie czynniki kształtują treść planu ogólnego?
Plan ogólny przygotowuje się, biorąc pod uwagę pojemną kategorię uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy (art. 13b ab initio). Nasze doświadczenie wskazuje, że poprawna wykładnia nowych przepisów okaże się wyzwaniem nie tylko dla urbanistów i urzędników. Podobnie jak w obszarze administracji architektoniczno-budowlanej, cenne okażą się zwłaszcza orzeczenia sądów administracyjnych.
Wyliczenie wiążące, choć niekompletne
Wspomniany już art. 13b zwraca uwagę swą objętością. Liczy siedem punktów, spośród których punkt 3 obejmuje litery od a do s, zatem niemal cały alfabet. Oprócz tego, przepis jest wyliczeniem otwartym (słowa „w szczególności”). Uwarunkowania planu są zróżnicowane. Oprócz postanowień zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, a od r. 2026 również w strategii rozwoju gminy albo rozwoju ponadlokalnego, artykuł 13b wskazuje m.in. na znajdujące się na terytorium gminy formy ochrony przyrody i ich otuliny, strefy ochronne ujęć wody, a także tereny i obszary górnicze wraz z tzw. filarami ochronnymi (vide art. 13b pkt 2 i 3). Przy opracowaniu planu należy ponadto uwzględniać np. złoża kopalin, znajdujące się pod ziemią bezzbiornikowe magazyny substancji oraz kompleksy podziemnego składowania CO2 (art. 13b pkt 3, lit. h). Rozwój przestrzenny gminy warunkują również znajdujące się na jej terenie zabytki objęte ustawowymi formami ochrony bądź ujęte w wojewódzkiej albo gminnej ewidencji zabytków. Przy sporządzaniu planu trzeba wziąć pod uwagę również dobra kultury współczesnej (art. 13b pkt 3, lit. j).
