Planowanie przestrzenne dotyczy każdego z nas. Często nie dostrzegamy jednak jego roli. Nie wiemy nawet, czy w naszej miejscowości uchwalono akty prawa miejscowego dotyczące tej materii. Zainteresowanie planowaniem wzrasta dopiero, gdy rozpoczynamy np. budowę domu. Okazuje się wtedy, że z pozoru abstrakcyjne przepisy decydują o naszych prawach.
Planowanie przestrzenne w gminie
Planowanie przestrzenne w gminie należy do szerokiej kategorii spraw ładu przestrzennego i ekologicznego. Nasza praktyka wskazuje, że oba rodzaje ładu mają znaczenie dla prawa własności nieruchomości, korzystania z budynków oraz realizacji prawa zabudowy. 24 września 2023 r. weszły w życie pierwsze przepisy uchwalonej 7 lipca 2023 r. nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Wprowadzono sporo nowych rozwiązań, m.in. gminny plan ogólny oraz ułatwiające realizację dużych inwestycji zintegrowane plany inwestycyjne wraz z umowami urbanistycznymi (art. 37ea i następne u.p.z.p.). Mimo to, znajdujące zastosowanie do każdego aktu planistycznego, zasady ogólne pozostały takie same. Niezależnie od kolejnych nowelizacji mającej już ponad 20 lat u.p.z.p., sprawy planowania przestrzennego pozostają zadaniami własnymi gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 12 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.).
Co warto wiedzieć o zadaniach własnych samorządu?
Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Expressis verbis mówi o tym art. 7 u.s.g.. Słowo „zaspokajanie” oznacza tu podejmowanie takich czynności, które rzeczywiście, a nie tylko formalnie, zaspokajają oczekiwania członków wspólnoty lokalnej. Władze powinny podejmować działania, które w świetle wiedzy fachowej (np. urbanistycznej) i doświadczenia życiowego realnie zaspokajają potrzeby ludności. Nie mogą poprzestać na prowizoriach, prognozach albo prezentacji hipotetycznych rozwiązań. W takiej perspektywie trzeba interpretować i oceniać akty planowania oraz decyzje administracyjne, w tym zmodyfikowane w lipcu 2023 r. w kierunku szybszej realizacji inwestycji, decyzje o warunkach zabudowy (vide art. 59 i następne u.p.z.p., w tym nowy art. 64c, przewidujący wygaśnięcie decyzji „w-z” po pięciu latach od dnia jej uprawomocnienia się).
Administracja blisko obywatela
Duża liczba zadań własnych samorządu to przejaw przewidzianej w art. 15 Konstytucji zasady decentralizacji administracji publicznej. W doktrynie podkreśla się, że cofanie wprowadzanych ustawami aktów decentralizacji (a zatem także powierzania zadań własnych gminom) byłoby niekonstytucyjne. Prawa i obowiązki gmin w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego mają zatem szczególnie mocne gwarancje (zob. też art. 163-166 Konstytucji oraz art. 6 u.s.g.). Zwróć uwagę, że gminy, tak samo jak inne organy władzy, działają w granicach i na podstawie prawa. Z tego względu radzie nie wolno tworzyć nowych rodzajów zadań własnych. Art. 7 u.s.g. przewiduje domniemanie właściwości gminy, jednak nie domniemanie kompetencji rady gminy (tak np. WSA w Rzeszowie w wyroku z 2 czerwca 2008 r., II SA/Rz 706/02).
Prawne ramy planowania i zagospodarowania przestrzennego na szczeblu lokalnym
Planowanie przestrzenne w gminie normuje przede wszystkim u.p.z.p.. W praktyce sięgamy głównie do jej szczegółowych przepisów, np. regulującego konsekwencje istotnego naruszenia zasad sporządzania MPZP albo planu ogólnego art. 28. Mimo to pamiętamy, że prawidłowa wykładnia wymaga uwzględnienia przepisów ogólnych. Szczególne znaczenie ma tu art. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że działania administracji publicznej z zakresu gospodarki przestrzennej polegają na określaniu zasad kształtowania polityki przestrzennej, ustalaniu zakresu i sposobu postępowania na polu zasad zabudowy i zagospodarowania terenów oraz przeznaczania ich na określone cele (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Podstawą tych działań jest zrównoważony rozwój i ład przestrzenny (ibidem). W ten sposób nakreślone zostają granice swobody gminy, zarówno w zakresie aktów prawa miejscowego (np. uchwała dotycząca sytuowania obiektów małej architektury) jak i decyzji administracyjnych.
Jakie czynniki mają szczególne znaczenie przy planowaniu?
Odpowiedź na to pytanie znajdziemy w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Mowa w nim np. o wymogach ładu przestrzennego, walorach architektonicznych, wymogach ochrony środowiska, ochronie zabytków, dóbr kultury współczesnej i dziedzictwa kulturowego, a także prawie własności, walorach ekonomicznych przestrzeni oraz potrzebach interesu publicznego. Art. 1 ust. 2 u.p.z.p. jest wyliczeniem obszernym, lecz otwartym (słowa „uwzględnia się zwłaszcza”), a branie pod uwagę wskazanych w nim potrzeb, zasad i wymogów jest obowiązkowe. Mimo to, zdarzają się sytuacje, w których niezbędne jest wzięcie pod uwagę dodatkowych potrzeb lub wymagań. Rzeczywiste, merytoryczne uwzględnienie czynników wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planie ogólnym, MPZP lub zintegrowanym planie inwestycyjnym oraz decyzjach o warunkach zabudowy jest warunkiem uznania ich za zgodne z prawem. Samorząd dysponuje pewnym marginesem swobody, jednak nie oznacza to przyzwolenia na arbitralność, nawet jeśli w przepisie mamy zwrot typu „rada może uchwalić” (np. w dotyczącym zintegrowanego planu inwestycyjnego nowym art. 37ea ust. 1).
Interesy na szalach Temidy
Przy ustalaniu przeznaczenia danego terenu samorząd ma obowiązek „ważenia” interesu publicznego i interesów prywatnych (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Interesy prywatne to także te zgłaszane w formie uwag i wniosków, a przy tym mające na celu ochronę status quo zagospodarowania terenu lub doprowadzenie do zmian w tej materii (ibidem). Zapewnieniu partycypacji społecznej, w tym składania uwag i wniosków, mają służyć dotyczące szeroko rozumianej kategorii interesariuszy przepisy dodanego nowelizacją z 2023 r. rozdz. 1a u.p.z.p. Dostępowi do informacji sprzyjać ma natomiast Rejestr Urbanistyczny. Dotyczące go przepisy rozdziału 5b u.p.z.p. zaczną obowiązywać dopiero w 2026 r.
Na zakończenie zaznaczmy, że interes publiczny nie jest uprzywilejowany, a zatem interesy innych podmiotów, nie muszą mu ustępować. Ustawodawca oparł się na zasadzie równowagi interesu państwa, samorządu i osób prywatnych. Zawsze niezbędne jest rozważne wyważenie praw indywidualnych i interesu publicznego (por. np. wyr. NSA z 21 IX 2022 r., II OSK 2203/19). Nie może tu być mowy ani o automatyzmie, ani o swobodnym uznaniu władzy.
