rozwiązanie prawne
Pytanie, ile metrów od drogi gminnej można budować dom, jest aktualne m.in. ze względu na urbanizację. Odpowiedź ma znaczenie także przy podejmowaniu decyzji o zakupie jednej z kilku oferowanych działek. Choć zachowanie odpowiednich odległości między budynkiem a drogą ogranicza swobodę inwestora, zapewnia komfort i bezpieczeństwo.
Co mówi prawo na temat tego, ile metrów od drogi gminnej można budować dom?
Inwestorzy często pytają, ile metrów od drogi gminnej można budować dom. Aby odpowiedzieć na to ważne pytanie, należy zwrócić uwagę na ustawę o drogach publicznych (u.d.p.). Jakie są podstawowe zasady? Obiekty budowlane powinny być sytuowane w odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni określonych w tabeli zawartej w art. 43 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku drogi gminnej odległość obiektu powinna wynosić co najmniej 6 metrów w terenie zabudowanym oraz co najmniej 15 metrów w terenie niezabudowanym.
Przytoczyć w tym miejscu warto orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lutego 2014 r. (II SA/Kr 1453/13) zgodnie z którym: „Ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów p.b., nie mogą stosować się do niego przepisy art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p., dotyczące uprzedniej zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości bliższej w stosunku do drogi niż określona w ustawie.”
Działanie w ramach tzw. uznania administracyjnego
Sformułowanie „co najmniej”, użyte w omawianych normach, oznacza, że czasami odległość obiektu budowlanego będzie musiała być większa. Decyduje o tym zarządca drogi, działając w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zarządca drogi nie ma oczywiście dowolności w określaniu wymaganej odległości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, zwiększenie odległości może być w szczególności uzasadnione względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (tak np.: wyrok NSA z dnia 27.11.2023 r., II OSK 1557/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził: „Ustawodawca pozostawił organom administracji publicznej pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości przyjęcia, że w okolicznościach danej sprawy celowe jest usytuowanie obiektu budowlanego w odległości większej niż minimalna, od zewnętrznej krawędzi jezdni. Nie oznacza to jednak, że organy administracji publicznej mogą arbitralnie wyznaczać wartość rozważanego parametru. Uzgadniając projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zarządca drogi musi kierować się zarówno interesem społecznym, jak i uzasadnionym interesem strony. Niezbędne jest również przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska.”
Działanie organu w ramach uznania administracyjnego zawsze nakłada na niego obowiązek precyzyjnego, jasnego i szczegółowego wyjaśnienia swojego stanowiska. Oznacza to, że organ w uzasadnieniu decyzji czy postanowienia, musi dokładnie przedstawić motywy rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego. Potwierdza to, przykładowo, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r. (I OSK 2713/18). Stwierdzono w nim: „Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu jak każde inne, jednakże sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami.”
Pojęcie terenu zabudowy
Należy również wyjaśnić, że pojęcie „teren zabudowany” użyty w art. 43 ust. 1 u.d.p nie oznacza terenu zabudowanego w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Nie oznacza to również terenu w granicach administracyjnych miasta. Jest to taki teren, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (tak np.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r., II SA/Go 80/21). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 listopada 2017 r. (II SA/Kr 1339/17) wyraził pogląd, że „teren zabudowany” to już zabudowany teren, ale także ten, który jest przeznaczony do zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W każdej konkretnej sprawie, to od oceny zarządcy drogi zależy, czy dany obszar można traktować jako teren zabudowany czy też nie. Oczywiście, to ocena zarządcy powinna być poparta indywidualnymi okolicznościami sprawy.
Możliwe odstępstwa
Należy uwzględnić możliwość odstępstwa od zasad określonych w art. 43 ust. 1. W szczególnie uzasadnionych sytuacjach budynek może być usytuowany bliżej niż określona odległość od drogi publicznej, w tym także gminnej (art. 43 ust. 2 u.d.p.). Wymagana jest wówczas zgoda zarządcy drogi, która – co do zasady – musi być uzyskana przed wydaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia. Zgoda powinna być dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę lub do zgłoszenia (art. 43 ust. 2a u.d.p.). Orzecznictwo sądowe dopuszcza równocześnie to, że możliwość wyrażenia zgody na odstępstwo będzie udzielona po zrealizowaniu inwestycji (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r., II OSK 645/19).
Zgoda na odstępstwo także ma charakter uznaniowy. Zarządca drogi musi ocenić, czy w danej sprawie występuje „szczególnie uzasadniony przypadek” – i swoje stanowisko powinien dokładnie wyjaśnić. Zarówno pozytywne dla inwestora, jak i negatywne.
Zgoda na odstępstwo ma charakter wyjątkowy. Wskazuje na to użycie przez ustawodawcę słów „szczególnie uzasadniony”. Nie chodzi więc o przypadki tylko uzasadnione, ale o sytuacje specjalne, kiedy za zgodą na odstępstwo przemawiają liczne argumenty (tak orzekł np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2015 r., II GSK 1452/14). Inwestor powinien podjąć wysiłek, by wykazać zarządcy, że takie wyjątkowe, specjalne okoliczności występują. Końcowa ocena należy jednak do zarządcy.
Odmowa udzielenia zgody na odstępstwo przybiera postać decyzji. Natomiast decyzja pozytywna (czyli wyrażenie zgody) – nie wymaga już takiej formy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2017 r., II SA/Gl 716/17).
W jaki sposób MPZP wpływa na to, ile metrów od drogi gminnej można budować dom?
Praktyka pokazuje, że choć w wielu gminach brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP), tam, gdzie został uchwalony, może decydować o tym, ile metrów od drogi gminnej można budować dom. Każdy inwestor, nie tylko indywidualny, powinien brać to pod uwagę, aby procedury i roboty budowlane przebiegały sprawnie.
Gminna lex specialis
MPZP to akt prawa miejscowego, zaliczany do źródeł prawa powszechnie obowiązującego wymienionych w art. 87 Konstytucji. Jest hierarchicznie niższy od ustaw, a jego obowiązywanie ogranicza się do terytorium gminy. Swoboda samorządu jest ograniczona przepisami ustaw, w tym ustawą o drogach publicznych. Władztwo planistyczne gminy nie daje przyzwolenia na arbitralność; ustalenia MPZP muszą zawsze być zgodne z prawem (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II OSK 131/08).
Mankamentem art. 43 u.d.p. jest brak wyraźnego stwierdzenia, że przewidziane w nim odległości są minimalne, a plan miejscowy może wymagać większych odległości. Takie sformułowanie przepisu byłoby przydatne dla laików oraz specjalistów, którzy na co dzień nie zajmują się przepisami dotyczącymi lokalizacji inwestycji. MPZP – jako akt ograniczający wykonywanie prawa własności – powinien być redagowany czytelnie i precyzyjnie (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2009 r., II OSK 1854/08).
MPZP a odległość domu od drogi
Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), plan miejscowy powinien określać m.in. zasady kształtowania zabudowy, jej maksymalną wysokość oraz linie zabudowy. W niniejszym artykule omówienia wymagają te ostatnie.
Linia linii nie równa
Specjaliści wyróżniają dwa rodzaje linii zabudowy: obowiązującą i nieprzekraczalną. Linia nieprzekraczalna określa granicę, której nie wolno przekroczyć, ale można budować przed tą linią. Linia obowiązująca wskazuje natomiast granicę, na której muszą być sytuowane budynki (nie można budować ani bliżej, ani dalej, czyli jedna ze ścian realizowanego budynku musi się znaleźć na linii obowiązującej).
Organ planistyczny decyduje o przebiegu linii zabudowy, porządkując przestrzeń oraz ingerując w prawa właścicieli. Wybór między liniami należy do gminy (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 marca 2018 r., II SA/Lu 1082/17). Może więc ona, według swojego uznania, wprowadzić do MPZP linie obowiązujące lub nieprzekraczalne. Kompetencje planistyczne nie mogą być przekazywane innemu podmiotowi (por. wyrok WSA w Białymstoku z 7 grudnia 2017 r., II SA/Bk 731/17).
Jeśli MPZP nie precyzuje rodzaju linii, uznaje się ją za nieprzekraczalną. Takie podejście wynika z zasady in dubio pro libertate (w razie wątpliwości na korzyść wolności). Określanie linii nieprzekraczalnej jest zbędne, gdy przepisy powszechnie obowiązujące wskazują granicę zabudowy o tożsamych cechach (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 marca 2018 r., II SA/Lu 1082/17).
Przyjmuje się, że jeżeli plan miejscowy nie określa odległości zabudowy od krawędzi jezdni, to obowiązują zapisy z art. 43 u.d.p.
W przypadków planów miejscowych regulujących te odległości, w orzecznictwie sądowym pojawiają się przy tym dwie typy wypowiedzi, że:
• organ planistyczny nie posiada kompetencji, by zmieniać wymogi z powyższej normy; jak i że:
• rada gminy może dopuścić w planie miejscowym odstępstwa od wymogów opisanych wyżej, za zgodą zarządcy drogi (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2017 r., II OSK 1534/15).
Linie zabudowy a decyzja WZ
Gdy brak MPZP, zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzyskanie tej decyzji jest konieczne także dla zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Organ wydający decyzję WZ określa wymagania, które musi spełniać inwestor, uwzględniając istniejącą zabudowę i zagospodarowanie terenu. Nowa zabudowa powinna być kontynuacją sąsiedniej w zakresie gabarytów, formy architektonicznej oraz linii zabudowy.
Jednym z elementem decyzji WZ jest określenie linii zabudowy. Jak wyznaczać te linie, określa aktualnie Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z tym Rozporządzeniem, linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W przypadku uskoków linii na sąsiednich posesjach linia nowej zabudowy powinna nawiązywać do budynku położonego dalej od pasa drogowego. Można wyznaczyć inną linię, jeśli wskazują na to wyniki analizy istniejącej zabudowy. Wyznaczona linia jest wiążąca dla inwestora, np. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Linie wyznaczone w decyzji WZ także mogą być obowiązujące lub nieprzekraczalne.
