rozwiązanie prawne
Regulamin zamówień publicznych stosowany np. przez samorządy jest wart uwagi w perspektywie rozwoju działalności gospodarczej nie tylko w skali lokalnej. Jak pisze Józef Górny, wiele podmiotów udziela zamówień przekraczających próg 130 000 zł., a tym bardziej progi UE, rzadko, nawet raz na kilka lat. Stąd zastosowanie norm p.z.p. ma charakter wyjątkowy, a skromny regulamin zyskuje na znaczeniu. Z tego powodu zapraszamy do lektury tekstu o tym dokumencie.
Regulamin udzielania zamówień publicznych w 2021 roku
Piotr Bogdanowicz zauważa, że uzasadnienie projektu p.z.p. 2020, podobnie jak zalecenie Komisji Europejskiej 2017/1805, wskazują na rolę w procesie profesjonalizacji udzielania zamówień dobrych praktyk oraz wzorów dokumentów przygotowywanych przez Prezesa UZP. Art. 469 pkt. 7 ustawy wskazuje, że Prezes przygotowuje i upowszechnia m.in. wzory regulaminów. Mamy tu do czynienia z niewysłowionym wprost nakazem upowszechniania dobrych praktyk. Czym są owe praktyki w perspektywie sektora zamówień publicznych? Piotr Bogdanowicz wskazuje przede wszystkim na zasady właściwego postępowania zamawiających i oferentów w trakcie procedury udzielenia zamówienia, a następnie wykonania umowy. Według tych zasad, podobnych do znanych prawu handlowemu dobrych obyczajów, należy sporządzać dokumenty, w tym regulaminy. W ten sposób można coraz lepiej urzeczywistniać w realiach rynku aksjologię stojącą za normami prawa zamówień publicznych, a przy tym nie uciekać w krainę biurokratycznego krążenia dokumentów opatrzonych szeregiem podpisów.
Pułapy i poziomy
W stosunku do zamówień o wartości poniżej progu 130 000 złotych ustawodawca wyraźnie wyłączył obowiązek stosowania unormowań p.z.p. (art. 2 ust. 1 ustawy). Ta grupa zamówień jest określana w języku prawniczym jako zamówienia „podprogowe” lub „zamówienia bagatelne”. Wyodrębnioną de iure kategorię zamówień bagatelnych, do których znajdowały zastosowanie kluczowe i wyraźnie wyliczone przepisy p.z.p. 2021 zawarto w ustępie 2 art. 2 tejże ustawy w jej wersji pierwotnej. Miały to być zamówienia o wartości poniżej 130 000 zł, a nie mniejszej niż 50 000 zł. Jednak, jak to nieraz w polskim prawie bywa, ustęp ten uchylono jeszcze w okresie vacatio legis. Uzasadnienie ustawy nowelizującej podaje jako przyczynę rezygnacji z uregulowania owych zamówień bagatelnych wzięcie pod uwagę postulatów podmiotów czynnych na rynku zamówień publicznych. Przede wszystkim chodzi tu o zamawiających, którzy skarżyli się na rysujące się zbytnie sformalizowanie procedur udzielania zamówień o najmniejszej wartości. Wskazywali też na problem niejasności, które mogą pojawić się na tle nowych przepisów. Podwyższoną poprzeczkę (m.in. informatyzacja i szkolenia) określono eufemistycznie mianem „wprowadzenia wielu rozwiązań, które wymagają profesjonalizacji procesu zakupowego po stronie zamawiających” (Projekt ustawy…, s. 20-21).
Sprawę progów „unijnych” oraz sposób określania ich wysokości uregulowano w art. 3 p.z.p. 2021. Próg określany mianem „krajowego” określa zespół przepisów, które znajdują zastosowanie w procesie udzielania zamówień krajowych o wartości mniejszej niż progi UE wskazane w art. 3 a jednocześnie co najmniej równej kwocie 130 000 złotych (odstąpiono już od określania sumy w euro).
Pragniemy zauważyć, że poza zamówieniami „podprogowymi”, ustawa p.z.p. wyłączyła również szeroką grupę zakupów o których mowa w art. 9-14. Regulamin udzielania zamówień wyłączonych ex lege spod unormowań prawa zamówień publicznych może obejmować swoimi przepisami zarówno zamówienia wyłączone ze względu na niską wartość (ratione valoris), lecz również wszystkie bądź tylko niektóre rodzaje zamówień, które p.z.p. wyłączyło w oparciu o przesłankę przedmiotu zamówienia (przesłankę przedmiotową, ratione materiae).
Podstawowe informacje
W wypadku zamówień „bagatelnych” mamy do czynienia z brakiem obowiązku wprowadzania przez zamawiających szczególnych regulacji. Wobec tego regulaminy udzielania zamówień publicznych mają charakter fakultatywny. Z wyjątkami możemy mieć do czynienia w wypadku procedowania zamówień współfinansowanych ze środków innych niż pochodzące z polskiego budżetu. Najważniejszą rolę będą tu grały fundusze Unii Europejskiej. Duże znaczenie może mieć tu zwłaszcza umowa o dofinansowanie zawarta z konkretnym beneficjentem.
Agata Smerd pisze, że choć brak obowiązku ich redagowania, to regulaminy zamówień wyłączonych są często sporządzane, co wskazuje na ich użyteczność w praktyce. Przygotowują je zarówno tzw. zamawiający klasyczni, przenoszący do nich zasady ekonomiki zakupów, jak i zamawiający sektorowi. Dla nich zamówienia „podprogowe” (zwane też niepublicznymi) to już te, które są niższe niż progi „unijne”. Za stworzeniem regulaminu przemawiają względy pragmatyczne i prakseologiczne: przejrzystość wydatkowania środków, optymalizacja stosunku nakładów do efektów oraz wspomniana już ekonomika zakupów.
Omawiany przez nas akt nie powinien wprowadzać zbędnych rygorów, a zwłaszcza wprowadzać dodatkowych procedur, których brak w samym p.z.p. Ratio legis było bowiem wyłączenie zamówień o niskiej wartości spod rozbudowanej regulacji ustawy, by w ten sposób zapewnić większą swobodę, po stronie tak oferentów jak i udzielającego zamówień.
Zwróć uwagę, że dobrze zredagowany regulamin cechuje się zwięzłym ujęciem i przypomnieniem podstawowych zasad prawa zamówień publicznych. Spełnia tym samym funkcję porządkującą, zwiększając równocześnie świadomość prawną pracowników. Chodzi tu przede wszystkim o zasadę uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców oraz przejrzystość i proporcjonalność (zob. art. 16 p.z.p.). Warto odnieść się również do zasady uzyskania jak najlepszych efektów zamówienia, nie tylko w perspektywie rachunku gospodarczego sensu stricto, lecz również rezultatów środowiskowych i społecznych (można tu mówić o zasadzie kompleksowej optymalizacji). W tekście regulaminu można również przypomnieć reguły i zasady dyscypliny finansów publicznych, zawarte w ustawach z 27 VIII 2009 o finansach publicznych oraz z 17 XII 2004 r., o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Regulamin udzielania zamówień publicznych poniżej 130 000 złotych (30 000 euro w p.z.p. 2004)
Ustawodawca wyłączył obowiązek stosowania regulaminu w zakresie tzw. zamówień podprogowych. Zamówienia podprogowe to innymi słowy zamówienia publiczne, których wartość jest niższa niż wskazane w PZP kwoty, określane powszechnie właśnie mianem „progów”. Zwróć jednak uwagę, że chociaż nie znajdują do nich zastosowania procedury przewidziane przez ustawę o zamówieniach publicznych, to jednak nie można stwierdzić, że mamy tu do czynienia ze swego rodzaju „próżnią normatywną”, a zamawiający może takich zamówień udzielać i realizować je wedle własnego uznania czyli w sposób arbitralny.
Przepisy, zasady i common sense
Chcemy przypomnieć, że Krajowa Izba Odwoławcza w uchwale z 11 II 2016, wyjaśniła, że jeśli mamy do czynienia z zamówieniem „podprogowym” (wtedy: mniej niż 30 000 euro), udzielający zamówienia co prawda nie stosuje wprost przepisów p.z.p., lecz musi procedować zgodnie z zasadami obowiązującymi dla zamówień jako takich. Chodzi tu przede wszystkim o brak dyskryminacji w dostępie do zamówień, ograniczenie ryzyka niegospodarności na polu wydatkowania środków budżetowych oraz zapewnienie przejrzystości procesu oceny ofert i wyłonienia wykonawcy (uchw. KIO/ KD 14/16). Agata Smerd przypomina, że w regulaminie nie ma konieczności uwzględniania zasady jawności i pisemności postępowania (art. 18 i 19 p.z.p.). Regulacje ogólnie, np. obejmujące zasady optymalnej jakości dostaw i usług, zgodnie z charakterem zamówienia i możliwościami finansowymi powinny być napisane językiem jasnym, poprawmy i prostym (np. bez mechanicznego przekładu sformułowań z języka angielskiego, pleonazmów i tautologii). Nie powinny być ani zbyt ogólne i banalne ani zbyt kazuistyczne i restrykcyjne (iluzja „precyzji”). Dobrym pomysłem jest wskazanie na wzór p.z.p. zasad opisu przedmiotu zamówienia, sposobu szacowania jego wartości oraz np. możliwość zakupu przez Internet, bez dość uciążliwego w praktyce obowiązku wysyłania za każdym razem zapytań ofertowych.
Regulamin zamówień publicznych w szkole
Placówki oświatowe, zatem również szkoły i przedszkola, to jednostki budżetowe, zaś ich działalność jest finansowana ze środków publicznych. Placówka oświatowa co prawda jest de iure pozbawiona osobowości prawnej, jednak jest wyodrębniona w stosunku do swej jednostki macierzystej. Odrębność dotyczy również działania jako samodzielny zamawiający, prowadzący postępowania na podstawie prawa zamówień publicznych. Placówka oświatowa jest obowiązana do dokonywania wydatków z poszanowaniem zasad wskazanych w art. 44 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten postanawia, że wydatki publiczne szkół mogą być ponoszone na cele i w kwotach ustalonych w ich planie finansowym, a przy tym winny być dokonywane w sposób celowy, oszczędny i efektywny. Szkoła jako zamawiający jest zobowiązana do zastosowania procedury przewidzianej przez p.z.p., w zależności od wartości danego zamówienia. Gdy mamy do czynienia z zamówieniem poniżej progów, regulacje p.z.p. co prawda nie znajdą zastosowania, nadal jednak wiążą zasady dyscypliny finansów publicznych oraz podstawowe zasady udzielania zamówień. Naruszeniem i jednych i drugich jest m.in. wybór wykonawcy i udzielenie zamówienia w oderwaniu od realiów rynku. Tym bardziej widać tu znaczenie planowania i wyznaczenia pracownika merytorycznego odpowiedzialnego za sporządzenie wiążącego zamawiającego planu zamówień. Chcemy wskazać, że planowanie winno uwzględniać również sytuacje niespodziewane, np. awarie lub uszkodzenia urządzeń elektronicznych.
W szkolnych realiach, obok planu, pomocny okazuje się regulamin udzielania zamówień o niewielkiej wartości, którego zapisy można kształtować z dużą swobodą. Katarzyna Bełdowska zaleca wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia rozeznania sytuacji na rynku i upublicznienia informacji o zamówieniu, a to by otrzymać co najmniej kilka ofert. Pozwoli to na wydatkowanie środków w sposób oszczędny a przy tym celowy i efektywny (np. bez mechanicznego stosowania kryterium najniższej ceny). Jak zauważa K. Bełdowska, dobrym pomysłem jest również wprowadzenie regulaminowych progów, a tym samym kilku procedur, zależnie od wartości zamówienia. Wyższa wartość powinna pociągać za sobą bardziej rygorystyczny sposób postępowania.
Kończąc nasz artykuł, chcemy nie tylko zachęcić przedsiębiorców do zainteresowania się sektorem zamówień publicznych o mniejszej wartości, lecz również zwrócić uwagę na znaczenie wiedzy, w tym wiedzy prawniczej i ekonomicznej. Sporo problemów ze stosowaniem p.z.p. wynika nie tyle z jakichś szczególnych wad ustawodawstwa czy wyjątkowego skomplikowania poszczególnych spraw, lecz z braku wiedzy i informacji o sposobach jej zdobycia. Tym bardziej zachęcamy do korzystania z wiadomości zgromadzonych i uporządkowanych przez doświadczonych specjalistów.
