rozwiązanie prawne
Decyzja ostateczna a prawomocna: takie rozróżnienie może nieco zaskakiwać. Przez wiele lat Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), a w ślad za nim inne ustawy, posługiwały się konsekwentnie określeniem „decyzja ostateczna”. Sytuacja zmieniła się wraz z reaktywacją sądownictwa administracyjnego w roku 1980.
Decyzja ostateczna a prawomocna: czym się różnią?
Aby odpowiedzieć na pytanie o różnicę między decyzją ostateczną a prawomocną, trzeba sięgnąć do k.p.a. Jego uregulowania mają szczególne znaczenie dla praktyki prawa administracyjnego, nie tylko w obszarze nieruchomości i inwestycji budowlanych.
Definicje
Definicja decyzji ostatecznej znajduje się w art. 16 § 1 k.p.a. Wynika z niego, że chodzi o decyzje, od których nie przysługuje odwołanie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaliczyć tu trzeba, m.in. decyzje organu odwoławczego (drugiej instancji, zob. art. 15 i 127 § 1 k.p.a.), decyzje wydane w pierwszej instancji, od których uzasadnienia odstąpiono, gdyż żądanie strony uwzględniono w całości (art. 127 § 1a k.p.a.) oraz decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze albo ministra po ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Ostateczne są również decyzje organów pierwszej instancji, od których strona nie odwołała się w terminie lub wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie został uwzględniony.
Definicję legalną decyzji prawomocnej znajdziemy natomiast w art. 16 § 3 k.p.a. Stwierdza on, iż prawomocne są te decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu. Chodzi o decyzje, które sąd administracyjny utrzymał w mocy oraz te, których nie zaskarżono, gdyż upłynął termin na wniesienie skargi (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 marca 2010 r., II SA/Bd 114/10). Decyzja staje się prawomocna także, gdy sąd administracyjny skargę odrzucił albo umorzył postępowanie. Specyficzne rozwiązanie znajdziemy w dodanym w 2017 roku art. 127a k.p.a., pozwalającym na zrzeczenie się prawa do odwołania. Z dniem doręczenia organowi administracji oświadczenia o zrzeczeniu się tego prawa przez ostatnią ze stron, decyzja staje się ostateczna i prawomocna zarazem (art. 127a § 2 k.p.a.).
Konsekwencja terminologii
Terminologia ustaw nie jest konsekwentna. Bywa, że pojęcie „decyzji prawomocnej” funkcjonuje jako synonim „decyzji ostatecznej” (np. art. 246 ust. 1 Prawa własności przemysłowej). W innych aktach prawnych z prawomocnością wiążą się specjalne skutki, mające zwiększyć ochronę interesów strony albo wzmocnić bezpieczeństwo obrotu. Przykładowo, art. 20 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym przewiduje, iż prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego jest podstawą wpisu do księgi wieczystej.
Przepis końcowy
Art. 269 k.p.a. stanowi, że decyzje, które w innych niż k.p.a. aktach prawnych określono jako prawomocne, należy w zasadzie uważać za ostateczne w rozumieniu k.p.a. Wyjątkiem są sytuacje, gdy z treści danej ustawy wynika, że chodzi o decyzje utrzymane w mocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym albo niezaskarżone do sądu administracyjnego ze względu na upływ terminu na wniesienie skargi.
Rozróżnienie między decyzją ostateczną a prawomocną w świetle przepisów budowlanych
Po omówieniu najważniejszych różnic między decyzjami ostatecznymi a prawomocnymi, należy zwrócić uwagę na kilka ważnych dla obsługi prawnej procesu inwestycyjnego regulacji Prawa budowlanego. Prawo budowlane posługuje się pojęciem „decyzji ostatecznej” w niezbyt wielu przepisach. Uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności może determinować rozstrzygnięcie o określonej treści. Zgodnie z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, organ administracji budowlanej ma obowiązek odmówić zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu bądź działki, projektu architektoniczno-budowlanego oraz pozwolenia na budowę, m.in. w sytuacji, gdy na terenie objętym projektem zagospodarowania położony jest obiekt budowlany objęty ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę (art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego).
Dzień, w którym decyzja stała się ostateczna, może być także pierwszym dniem terminu prekluzyjnego. W myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę wygasa, gdy inwestor nie rozpoczął prac przed upływem trzech lat od dnia, w którym pozwolenie to stało się ostateczne, albo gdy budowę przerwano na dłużej niż trzy lata. Rozpoczęcie bądź wznowienie budowy wymaga uzyskania nowego pozwolenia. Art. 59h Prawa budowlanego stanowi, że stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie nie jest możliwe, gdy minęło pięć lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Mamy tu do czynienia z terminem ograniczającym kompetencje organu administracyjnego.
„Transformacja” decyzji
Każda ze wskazanych wyżej decyzji ostatecznych może, tak samo jak inne decyzje wydane w toku procesu inwestycyjnego, stać się decyzją prawomocną, np. po zakończeniu postępowania przez NSA wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organy administracji, np. budowlanej, są związane oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądu. Nie mogą przyjąć odmiennej oceny w zakresie, np. spełnienia przesłanek zmiany albo uchylenia decyzji ostatecznej. Ocena prawna sformułowana przez sąd w prawomocnym wyroku wiąże administrację w danej sprawie w sensie materialnym, merytorycznym (np. legalizacja samowoli budowlanej). Jak wskazuje Piotr M. Przybysz, dopuszczalne jest jednak wznowienie postępowania oraz uchylenie, zmiana, a nawet stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej w myśl art. 145 i n. k.p.a. Występuje tu nowa sprawa, tzw. sprawa weryfikacyjna (np. dotycząca fałszywych dowodów, na bazie których nadano uprawnienia budowlane). Sprawy weryfikacyjnej nie można utożsamiać ze sprawą rozstrzygniętą prawomocną decyzją merytoryczną. Niedopuszczalność zaskarżenia prawomocnych decyzji do sądu nie wyklucza możliwości weryfikacji w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., jednak i w tym zakresie administracja jest związana przedstawioną przez sąd oceną prawną.
