Postępowanie przed KIO przypomina proces przed sądem cywilnym: wiele przepisów Prawa zamówień publicznych powtarza lub jedynie nieznacznie zmienia analogicznie postanowienia Kodeksu postępowania cywilnego. Należy jednak pamiętać, że regulacje k.p.c. i p.z.p. nie są identyczne, a postępowanie odwoławcze przed Izbą ma swoją specyfikę i odrębności. By ułatwić zapoznanie się najważniejszymi unormowaniami proceduralnymi dotyczącymi odwołań, przygotowaliśmy niniejszy tekst. Zapraszamy do lektury.
Struktura postępowania przed KIO i jego ratio legis
Rozpoczynając nasz artykuł chcemy wskazać, że przebieg postępowania przed KIO opiera się na mającej rangę konstytucyjną zasadzie zapewnienia zainteresowanym prawa do skutecznego środka odwoławczego oraz dostępu do bezstronnego sądu.
Dyrektywy europejskie dotyczące zamówień publicznych wskazują, że konieczne jest, aby organ rozpatrujący odwołanie miał charakter sądowy. Celowo w prawie używa się właśnie takiego określania, a nie słowa „sąd” – organ ten nie musi należeć do struktur władzy sądowniczej (w Polsce reguluje ją przede wszystkim ustawa o ustroju sądów powszechnych). Podstawowe znaczenie ma jego bezstronność i niezależność oraz niezawisłość osób pełniących funkcje analogiczne do urzędu sędziego. Charakter właśnie takiego organu sądowego ma Krajowa Izba Odwoławcza, na co wskazał TS UE, dodając, że z tego względu KIO jest również sądem w rozumieniu prawa Unii Europejskiej (wyr. z 13.12.2012 r., C-465/11, Forposta SA, ABC Direct Contact sp. z o.o. v. Poczta Polska S.A.; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-465/11&language=PL ).
Warto pamiętać, że środek skuteczny to nie tylko taki, który spowoduje wydanie adekwatnego rozstrzygnięcia, lecz sprawi również, że postępowanie będzie toczyć się szybko. Na znaczenie tempa procesu zwrócił uwagę na posiedzeniu Izby Gmin 16 marca 1868 r. brytyjski mąż stanu William Ewart Gladstone, któremu przypisywana jest maksyma prawna „justice delayed is justice denied” (spóźniona sprawiedliwość to odmowa sprawiedliwości). Idea nie była nowa, bowiem odwlekania wymiaru sprawiedliwości – jednej z podstawowych funkcji urzędu królewskiego – zakazywała np. Wielka Karta Swobód z r. 1215. Można zatem powiedzieć, że przepisy Prawa zamówień publicznych realizują wartości z dawien dawna zakorzenione w europejskiej kulturze prawnej. W praktyce szybkość zapewnia np. wprowadzenie krótkich terminów na rozpoznawanie spraw przez Izbę (art. 544 p.z.p.).
Skuteczność środków zaskarżenia wymaga również, aby orzeczenie zapadło jeszcze przed udzieleniem zamówienia – stąd regulacje dotyczące okresów standstill, czyli zakazu zawarcia umowy, dopóki nie upłynie termin na wniesienie dowołania, jak również, co szczególnie ważne, zakaz zawarcia kontraktu aż do czasu wydania orzeczenia przez organ odwoławczy (lite pendente nihil innovetur, zawisłość sporu).
Przed merytorycznym rozpoznaniem zarzutów
Na wstępie trzeba wskazać, że Izba rozpoznaje odwołanie, jeśli nie zawiera ono braków formalnych oraz gdy uiszczono wpis w wysokości przewidzianej przez prawo (art. 517 p.z.p.). Sytuacje, w których przysługuje odwołanie, jego niezbędną zawartość, sposób jego wniesienia oraz terminy wiążące strony i uczestników regulują art. 513-516 p.z.p. Braki formalne trzeba usunąć zgodnie z wezwaniem Prezesa KIO w krótkim terminie 3 dni. Oblicza się go w myśl art. 509 p.z.p., a zatem, jeśli przypada on w sobotę (należy pamiętać, że nie jest to dzień ustawowo wolny od pracy), upłynie on dopiero w poniedziałek. Wspomniany już art. 517 nakazuje uiszczenie wpisu najpóźniej do dnia, w którym upływa termin na wniesienie odwołania. W razie braku dowodu wpłaty, Prezes Izby wezwie odwołującego, by złożył odpowiedni dokument w terminie 3 dni o dnia doręczenia mu wezwania (art. 518 ust. 1 p.z.p). Jeśli to nie nastąpi, odwołanie będzie, analogicznie do pozwu cywilnego, zwrócone. Taki sam skutek pociąga za sobą nieuzupełnienie lub niepoprawienie pisma zgodnie z wezwaniem Prezesa. Odwołanie zwrócone jest bezskuteczne, zatem nie wywołuje żadnych skutków, które prawo wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia do Prezesa KIO. Postanowienie o zwrocie odwołania przesyła się z uzasadnieniem, a otrzymują je zarówno odwołujący się, jak i zamawiający. Warto pamiętać, że jeśli braki formalne odwołania stwierdzi dopiero skład orzekający, postanowienie o zwrocie wyda Krajowa Izba Odwoławcza (art. 519 p.z.p.). Prawo pozwala również na cofnięcie odwołania aż do chwili zamknięcia rozprawy. Również w tej sytuacji odwołanie staje się bezskuteczne, a w konsekwencji nie znajdzie zastosowania np. art. 577 p.z.p., wyrażający instytucję standstill. Analogicznie do pozwanego w procesie cywilnym, zamawiający aż do chwili otwarcia rozprawy może wnieść odpowiedź na odwołanie (art. 521 p.z.p., wskazujący również, co winno się znaleźć w odpowiedzi zamawiającego).
Kiedy Izba odrzuca odwołanie?
Na pytanie postawione w tytule akapitu odpowiada art. 528 p.z.p. Zgodnie z nim odrzucenie odwołania następuje, jeśli w danej sprawie nie stosuje się przepisów ustawy, jeśli odwołał się podmiot niemający do tego prawa lub jeżeli odwołanie wniesiono po terminie przewidzianym przez p.z.p. Oprócz tego, odrzucenie będzie miało miejsce, gdy odwołujący powołuje się jedynie na okoliczności, które stały się już przedmiotem rozstrzygnięcia dotyczącego co prawda innego odwołania, jednak wniesionego przez tegoż odwołującego i dotyczącego tego samego postępowania o udzielenie zamówienia (ne bis in idem). Oprócz tego Izba odrzuci odwołanie, jeśli dotyczy ono czynności wykonanej już przez zamawiającego zgodnie z treścią wyroku KIO albo sądu. Podobnie rzecz się ma, gdy podmiot udzielający zamówienia uwzględnił zarzuty odwołania i wykonał czynności zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Odrzucenie odwołania może nastąpić na posiedzeniu niejawnym, a skład orzekający może, o ile uzna to za konieczne, dopuścić do udziału w tym posiedzeniu strony i uczestników oraz świadków albo biegłych (art. 529 p.z.p.).
Kolejne etapy postępowania przed KIO: przedstawianie argumentów na rozprawie i wyrokowanie
Jeśli stwierdzony zostanie brak przesłanek do odrzucenia odwołania, skład prowadzący postępowanie przed KIO jest zobowiązany do skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Następuje to poprzez postanowienie, którego sentencję wciąga się do protokołu. Na gruncie p.z.p. rozprawa jest obowiązkowa – merytoryczne rozpoznanie odwołania na posiedzeniu niejawnym jest w zasadzie niedopuszczalne (zob. jednak art. 546 i 547). Termin rozprawy wyznacza Prezes KIO, który może zarządzić łączne rozpoznanie kilku odwołań, jeśli złożono je w jednym postepowaniu albo jeżeli dotyczą takich samych czynności zamawiającego (art. 544 p.z.p.). Co do zasady, rozprawa jest jawna (zob. wyjątki w art. 545 p.z.p.), a prowadzi ją przewodniczący składu orzekającego, który m.in. otwiera ją i sprawdza, czy strony i uczestnicy otrzymali zawiadomienia o terminie rozprawy oraz czy pełnomocnicy i inne osoby reprezentujące jej uczestników są uprawnione do występowania w postępowaniu przed Izbą (art. 549 p.z.p.). Postępowanie dowodowe jest podobne do tego przewidzianego w procedurze cywilnej, a w obecnej ustawie nie ma już przepisu polecającego odpowiednie stosowanie do postępowania przed Izbą regulacji k.p.c. o sądzie polubownym (art. 185 ust. 7 p.z.p. z 2004 r.).
Jak wygląda przeprowadzanie dowodów?
Zgodnie z art. 534 p.z.p. strony i uczestnicy są obowiązani wskazywać dowody prowadzące do stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne (ei incumbit probatio qui dicit, non qui negat). Poszczególne dowody można przedstawiać aż do zamknięcia rozprawy (art. 535 p.z.p.). Oprócz tego Izba może dopuścić z urzędu dowód, którego nie wskazała żadna ze stron oraz nałożyć na strony i uczestników obowiązek przedstawienia dokumentów lub innych dowodów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 536 p.z.p.). Podobnie jak w procesie cywilnym, w Ustawie brak zamkniętej listy dopuszczalnych dowodów, mogą nimi być opinie biegłych, dokumenty i zeznania świadków (zob. zw. art. 540) oraz przesłuchanie stron. Poszczególne dowody Izba dopuszcza na rozprawie w drodze postanowienia, w którym skład orzekający oznacza fakty, które mają być dowiedzione, i środek dowodowy. Skład nie jest swym postanowieniem związany, a co za tym idzie może je zmienić albo uchylić, w zależności od okoliczności (art. 538 p.z.p.).
Dowodzić można wyłącznie faktów, czyli okoliczności, których istnienie w rzeczywistości da się obiektywnie stwierdzić. Jak wskazuje się w doktrynie, fakty można określić jako zjawiska (zarówno przeszłe, jak i teraźniejsze) wraz z ich charakterystycznymi właściwościami. Do faktów zaliczają się też stany i przeżycia ze sfery psychiki ludzkiej (zachodzące przecież w jednym z narządów – mózgu, zatem mające, wbrew pozorom charakter dość „materialistyczny”). Chodzi tu przede wszystkim o złą lub dobrą wiarę, zamiar i sytuację motywacyjnie związane z przypisaniem zawinienia. Dowodzić można zarówno faktów o tzw. charakterze dodatnim (to, co zaistniało/istnieje) oraz o charakterze „ujemnym” (to, co nie wystąpiło). Warto pamiętać, że prawo procesowe wyklucza przeprowadzanie dowodu co do prawa, a co za tym idzie Izba nie może przyjąć jako dowodu np. opinii specjalisty w danej dziedzinie prawa (iura novit curia). Czym innym jest argumentacja na rzecz określonej wykładni prawa.
Nie wymagają dowodu fakty powszechnie znane oraz okoliczności znane Izbie Odwoławczej z urzędu. Na rozprawie należy zwrócić na nieuwagę uczestników i stron (art. 532 p.z.p.). Nie wymagają dowodu również okoliczności faktyczne, które przeciwnik przyznał w trakcie postępowania odwoławczego, jednak warunkiem sine qua non jest uznanie przez Izbę, że przyznanie jest niewątpliwie zgodne z prawdą. Jeżeli strona nie wypowiada się co do twierdzeń przeciwnika o faktach, Izba, rozważywszy pozostałe dowody, może poszczególne fakty uznać za przyznane (qui tacet consentire videtur).
Kluczową rolę w ocenie mocy i wiarygodności dowodów odgrywa własne przekonanie orzekających. Nie należy go mylić ze swobodnym uznaniem czy subiektywnymi przeświadczeniami, tym bardziej że powinno ono nastąpić na podstawie wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w toku rozprawy materiału dowodowego. „Moc dowodowa” to tyle, co siła przekonania, którą uzyskała Izba dzięki przeprowadzeniu poszczególnych dowodów (zob. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 10 stycznia 2014 r., I ACa 1320/`13). Izba wpierw powinna ocenić każdy dowód z osobna, by następnie dokonać syntezy i ustalić stan faktyczny sprawy. Skład orzekający dokonuje tego „według własnego przekonania”, zatem analogicznie do zasady swobodnej oceny dowodów z art. 233 k.p.c. Aby orzeczenie ostało się w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi do sądu, ocena ta musi bazować na logicznym rozumowaniu oraz na doświadczeniu zawodowym i życiowym członków Izby (zob. np. wskazania Sądu Najwyższego w wyroku z 12 lutego 2004 r., II UK 236/03, a o odmowie lub czynieniu przez stronę przeszkód w przeprowadzeniu dowodu mówi wyr. SN z 6 lutego 1975 r., II CR 844/74).
Zamknięcie postępowania przed KIO i wyrokowanie
Po przeprowadzeniu dowodów i udzieleniu głosu stronom przewodniczący zamyka rozprawę przed KIO. Może to również nastąpić, jeśli Izba uznaje, że sprawa jest już w wystarczającym stopniu wyjaśniona. Jeśli po zamknięciu rozprawy wyszły na jaw okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia o odwołaniu, Izba powinna rozprawę otworzyć na nowo (art. 551 p.z.p.). Jak zaznacza Włodzimierz Dzierżanowski, uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną jest kompetencją Izby Odwoławczej, a zatem przewodniczący nie może zamknąć rozprawy samowładnie. „Dostateczne wyjaśnienie sprawy” to tyle, co ustalenie prawdy o czynnościach i zaniechaniach zamawiającego, którym w odwołaniu zarzucono niezgodność z prawem. Stwierdzenie „istotności” nowo ujawnionych okoliczności stwarza po stronie składu orzekającego konieczność przeprowadzenia swego rodzaju przedsądu. Przedsąd ów dotyczy możliwości zmiany orzeczenia – jeśli nie zaszłaby ona mimo nowych wiadomości, ponowne otwarcie rozprawy jest zbędne.
Zgodnie z art. 552 p.z.p., wydając orzeczenie, KIO bierze pod uwagę stan, który ustalono w toku postępowania odwoławczego. Nie jest dopuszczalne orzekanie o zarzutach innych niż te, które znalazły się w odwołaniu (ne eat iudex ultra peitita partium, art. 555 p.z.p.). O oddaleniu albo uwzględnieniu odwołania należy orzec w wyroku. Każda inna kwestia jest rozstrzygana w drodze postanowienia (art. 553 p.z.p.). Podstawą orzeczenia jest stan sprawy z chwili zamknięcia rozprawy, nawet jeśli jest on odmienny niż stan z dnia wniesienia odwołania. Dzieje się tak, gdyż KIO jest zobowiązana do brania pod uwagę przy wyrokowaniu realnego wypływu naruszenia prawa przez zamawiającego na wynik postepowania (art. 554 ust. 1 pkt 1 p.z.p.). Warto pamiętać, że określenie „stan rzeczy ustalony w postępowaniu” to nie to samo, co „stan rzeczy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy”. Pierwsze pojęcie ma zakres węższy, bowiem wiedza składu orzekającego („ustalenia”) może nie objąć całokształtu okoliczności sprawy („stan rzeczy”, zob. np. wyr. Sądu Okręgowego w Poznaniu z 8 stycznia 2014 r., X Ga 652/13).
Oprócz tego prawo wymaga, by wyrok był wydany przez ten skład, przed którym toczyło się całe postępowanie odwoławcze. Wobec tego, zmiana w tymże składzie wymaga powtórzenia rozprawy i posiedzenia przygotowawczego. Nie sprzyja to, niestety, szybkości postępowania, jednak konsekwencje zmiany składu są poważne: w razie wniesienia skargi zastosowanie znajdzie art. 379 pkt 4 k.p.c. Regulacja ta przewiduje nieważność postępowania, jeśli skład sądu orzekającego (tu: KIO) był sprzeczny z przepisami. Pociąga to za sobą nieważność orzeczenia Izby. Orzeczenie zostaje ogłoszone po zamknięciu rozprawy. Dzieje się to na posiedzeniu jawnym, wraz z ustnym zreferowaniem motywów rozstrzygnięcia. Podobnie jak w procesie cywilnym, nieobecność stron nie wstrzymuje ogłoszenia orzeczenia. Jeśli sprawa jest zawiła, ogłoszenie może być odroczone, jednak na okres nieprzekraczający pięciu dni. (art. 558 p.z.p.). Uzasadnienie sporządza się z urzędu w ciągu siedmiu dni od daty ogłoszenia wyroku lub postanowienia, zaś jego odpisy doręczyć należy stronom i uczestnikom bądź ich pełnomocnikom bez zbędnej zwłoki (art. 559 i 560 p.z.p.).
Warto pamiętać, że orzeczenie KIO ma moc prawną taką samą jak wyrok sądu powszechnego. Następuje to po stwierdzeniu wykonalności zgodnie z art. 781 § 2 k.p.c., stosowanym odpowiednio. O stwierdzeniu wykonalności orzeka się na wniosek strony, zaś stwierdzenie wykonalności orzeczenia Izby, które nadaje się do realizacji w drodze egzekucji, następuje przez nadanie klauzuli wykonalności (art. 562 p.z.p.).
Na koniec należy przypomnieć, że nowe p.z.p. zniosło ograniczenia co do możliwości zaskarżania czynności zamawiającego w postępowaniach o wartości niższej niż progi unijne. Przepisy sformułowano również tak, by expressis verbis wskazać na prawo do korzystania ze środków ochrony prawnej w postępowaniach obejmujących usługi społeczne i inne szczególne rodzaje usług. Wobec tego, orientacja w aktualnym postępowaniu przed Krajową Izbą Odwoławczą okazuje się jeszcze bardziej przydatna, zarówno w perspektywie zdobywania nowych rynków jak i dochodzenia swych praw w trwających już przetargach.
Jesteśmy kancelarią prawną z bogatym doświadczeniem w prawie budowlanym. Oferujemy naszym klientom kompleksową obsługę prawną, w tym porady, analizę dokumentów, reprezentację w sporach i negocjacjach. Skontaktuj się z nami, aby uzyskać skuteczną pomoc prawną.
