W pewnych wypadkach przed rozpoczęciem korzystania z obiektu budowlanego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Ustawa Prawo budowlane w artykule 55 określa kiedy takie pozwolenie jest niezbędne. Z kolei, zgodnie z art. 59 ust. 7 tej ustawy, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Inwestorem jest podmiot, który wcześniej uzyskał pozwolenie na budowę dla danej inwestycji. Co do zasady więc, tylko ten podmiot może złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Pomimo tak jednoznacznego brzmienia przepisu przyjmuje się, że ograniczenie podmiotowe co do kręgu uczestników postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie nie ma charakteru bezwzględnego. W szczególności ograniczenie to nie dotyczy sytuacji, gdy kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę.
Obiekty wymagające pozwolenia na użytkowanie
Obiekty, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie określa art. 55 ust. 1 pkt. 1 ustawy – Prawo budowlane. Dodatkowo, ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy uzyskać, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 ust. 1 pkt. 3 ustawy – Prawo budowlane), a także, jeżeli właściwy organ (powiatowy inspektor nadzoru budowlanego) nałożył taki obowiązek:
- w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona – w przypadku samowoli budowlanej, gdy spełnione są warunki konieczne do jej zalegalizowania (art. 49 ust. 5 ustawy Prawo budowlane),
- w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, jeżeli budowa została zakończona – w przypadku postępowania naprawczego (art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane).
Dokumenty dołączane do wniosku o pozwolenie na użytkowanie
Wniosek musi zawierać dokumenty wymienione w art. 57 ustawy Prawo budowlane. Wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie składa się do właściwego organu (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego lub wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego). Szerzej pisaliśmy o tym w artykule: Pozwolenie na użytkowanie — procedura uzyskania.
Strony postępowania
Zgodnie z art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten obowiązuje o tej treści w sposób niezmieniony, pomimo kolejnych obszernych nowelizacji Prawa budowlanego. Jego treść jest jednoznaczna i w zasadzie nie wymaga żadnej wykładni. W tej sytuacji można by zakładać, że omawiany przepis wprowadza regułę od której nie ma żadnych wyjątków. Tymczasem zgodnie z wypowiedziami doktryny oraz orzecznictwa interpretacja tego przepisu jest inna.
Aktualnie utrwalony jest już pogląd, że przepis ten może być stosowany wprost tylko wtedy, gdy pozwolenie na użytkowanie jest wydawane po wykonaniu inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, a pozwolenie na budowę jest ważne (funkcjonuje w obrocie prawnym) w chwili udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Takie stanowisko zostało wyrażone przykładowo w wyroku NSA z dnia 7 lutego 2013r. sygn. akt II OSK 1871/11. W wyroku tym sąd stwierdził:
„Zgodnie z treścią przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Powyższym uregulowaniem zawężono krąg stron tego postępowania, eliminując z niego podmioty, których w tej normie nie wymieniono. Nie oznacza to oczywiście, że te inne podmioty nie mają możliwości ochrony swoich praw, ale może to odbyć się jedynie w ramach odrębnych postępowań administracyjnych m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem, co należy wyraźnie podkreślić, legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Dyspozycja analizowanej normy ma, bowiem zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tymże pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone.”
Pozwolenie na użytkowanie po postępowaniu legalizacyjnym i naprawczym
Zupełnie inaczej należy ustalać krąg stron postępowania wtedy, gdy pozwolenie na użytkowanie jest wydawane po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego, postępowania naprawczego lub wtedy, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę straciła swoją ważność. Generalnie można stwierdzić, że w takich wypadkach krąg stron ustalany jest indywidualnie w każdej sprawie, nie na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, ale na podstawie art. 28 k.p.a – czyli stroną jest każdy podmiot, który ma interes prawny w wydaniu decyzji.
Powyższe potwierdza przykładowo wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1869/15. Zgodnie z tym wyrokiem:
„W przypadku zatem skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego doznaje ograniczenia. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie określenia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy, natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania naprawczego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09; 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1130/10; z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2179/12; z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2998/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749).”
Podobnie orzekł przykładowo WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2015r. VII SA/Wa 1437/14. Powołać można również wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010r. (II OSK 146/10) w którym sąd ten stwierdził:
„Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok NSA z 29 października 2008 r., II OSK 1174/07).”
A oto przykład kolejnego orzeczenia, w którym dokładnie zanalizowano art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i wykazano na niedopuszczalną literalną wykładnię tego przepisu przez organy nadzoru budowlanego oraz powołano wiele innych podobnych orzeczeń sądowych:
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016r., (VII SA/Wa 2397/15) - w orzeczeniu tym Sąd stwierdził co następuje:
- „naruszenie warunków pozwolenia może naruszać interesy innych osób niż inwestor, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12, z powołaniem się na wcześniejszy wyrok NSA z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07);
- wykładnia art. 59 ust. 7 iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie nie może zostać uznana jako reguła, wyłączająca uwzględnienie wartości, które podlegają szczególnej ochronie prawnej uzasadnionej i wyprowadzonej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Wykładnia art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane nie może ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej, ale też musi uwzględniać wykładnię systemową i wykładnię celowościową. Podejście systemowe nakazuje przeprowadzić wykładnię art. 59 ust. 7 uwzględniającą regulację art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny. Wykładnia celowościowa nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych ochrony prawnej jednostki, która szuka jej na drodze administracyjnej uzasadnionej właściwością do podjęcia środków prawnych przez organ administracji publicznej." (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2998/12).”
W wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1201/14, NSA wyraźnie wskazał na konieczność badania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, w oparciu o art. 28 k.p.a.
Kiedy inwestor jest, a kiedy nie jest wyłączną stroną
Jak z tego wynika inwestor jest wyłączną stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wtedy, gdy budowa prowadzona był prawidłowo, zgodnie z decyzją o pozwolenie na budowę. W razie gdy inwestor zachowuje się w sposób nielegalny, w warunkach samowoli budowlanej itp. – wówczas krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. W postępowaniu mogą brać udział wtedy osoby inne niż inwestor, na przykład sąsiedzi inwestycji.
Jeżeli inwestor składa wniosek o pozwolenie na użytkowanie budowy zrealizowanej na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, to tylko on będzie stroną tego postępowania. Natomiast gdy wniosek o pozwolenie jest składany po przeprowadzeniu legalizacji samowoli budowlanej, po istotnym odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę, to stronami w takiej sprawie będą również inne podmioty, poza inwestorem.
Pozwolenie na użytkowanie na rzecz innego podmiotu niż inwestor
Mają również miejsce takie sytuacje, że pozwolenie na użytkowanie może być wydane na rzecz innego podmiotu niż inwestor. Również taką sytuację dopuszcza utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych.
Można generalnie stwierdzić, że inny podmiot niż inwestor może wszcząć postępowanie wtedy, gdy ma interes prawny w uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.
Jako przykład takiej sytuacji można przytoczyć sprzedaż budynku, już zrealizowanego, ale przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie – wówczas kupujący jest zainteresowany tym, by uzyskać pozwolenie na użytkowanie i tym samym by móc korzystać z nieruchomości.
Innym przykładem jest sytuacja gdy inwestor, na przykład spółka kapitałowa, przestała istnieć. W takiej sytuacji zainteresowanymi w uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie mogą być właściciele lokali mieszkalnych tworzących wspólnotę mieszkaniową.
Jako przykład orzeczenia akceptującego taki pogląd można powołać wyrok NSA z dnia 17 września 2009r. (II OSK 499/08):
„Rozstrzygając niniejszą sprawę należy mieć na względzie, że Spółka [...], która uzyskała pozwolenie na budowę i wybudowała przedmiotowy budynek, wskutek sprzedaży mieszkań członkom Wspólnoty utraciła tytuł prawny do tego obiektu. Jednocześnie, na co wskazuje Wspólnota, a czego nie kwestionują organy nadzoru budowlanego, Spółka ta zaprzestała faktycznej działalności, co skutkuje tym, że nie wystąpi z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie niniejszego budynku. W takiej sytuacji, kiedy weźmie się pod uwagę, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi jego kolejny etap, należy dojść do wniosku, iż ochrona w procesie inwestycyjno – budowlanym uzasadnionego interesu osób trzecich, którymi są właściciele mieszkań znajdujących się w wybudowanym budynku, wymaga wyłączenia stosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w zaistniałej sytuacji ograniczenie podmiotowe wynikające z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której na skutek przyczyn leżących po stronie dewelopera, którego działania naruszają prawo, gdyż zaprzestał wywiązywać się z ciążących na nim obowiązków, nie doszłoby do kontroli wybudowanego obiektu budowlanego pod względem zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, zaś skutki tego działania ponosiliby faktycznie właściciele mieszkań tworzący Wspólnotę Mieszkaniową. Wobec tego należy przyjąć, że w takiej sytuacji Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, gdyż ma interes prawny, w jego uzyskaniu. W zaistniałym stanie faktycznym interes prawny jaki posiada Wspólnota Mieszkaniowa nie czyni z niej inwestora, lecz uzasadnia jej legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w Krakowie. W konsekwencji należy uznać, że Wspólnota Mieszkaniowa, jako strona tego postępowania, jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie niniejszego budynku, zaś rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania uwzględniającego specyfikę zaistniałej sytuacji faktycznej.”
Posumowanie
Jak z powyższego wynika w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na użytkowanie, co do zasady, bierze udział wyłącznie inwestor. Wynika to z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zasada ta doznaje jednak licznych wyjątków. Jest tak wtedy gdy: pozwolenie na budowę zostało uchylone, było przeprowadzone postępowanie legalizujące samowolę budowaną lub postępowanie naprawcze. Jest tak również wtedy, gdy inwestor zbył budynek, a nie uzyskał wcześniej pozwolenia na jego użytkowanie. We wszystkich tych przypadkach o tym kto bierze udział w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na użytkowanie nie decyduje ustawa Prawo budowlane, ale artykuł 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy kto ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Krąg stron jest ustalany dla każdej sprawy indywidualnie. Stroną mogą być przykładowo sąsiedzi nieruchomości, nabywca budynku, itp.
Jesteśmy prawnikami z doświadczeniem w prawie budowlanym i oferujemy kompleksowe usługi prawne dla klientów związanych z branżą budowlaną. Oferujemy analizę umów, reprezentację przed sądami i organami administracji oraz doradztwo w zakresie przepisów budowlanych. Skontaktuj się z nami, aby uzyskać skuteczną pomoc prawną.
