Zaskarżenie pozwolenia na budowę służy ochronie wolności zabudowy każdej osoby dysponującej tytułem prawnym do nieruchomości. Możliwość zaskarżania decyzji administracyjnych, zarówno wydanych w pierwszej instancji, jak i ostatecznych, służy również dobru wspólnemu (np. w obszarze ochrony środowiska). Poniżej przestawiamy przewidziane przez Kodeks postępowania administracyjnego środki prawne pozwalające na wyeliminowanie niezgodnych z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, również tych ostatecznych.
Zaskarżenie pozwolenia na budowę przy pomocy odwołania
Przystępując do omówienia problematyki zaskarżenia pozwolenia na budowę, chcemy przypomnieć, że pozwolenie to jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taką formę nadaje mu expressis verbis definicja ustawowa zawarta w art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego. Decyzja ta zezwala na rozpoczęcie, a następnie prowadzenie budowy lub na wykonywanie innych niż wzniesienie obiektu budowlanego robót budowlanych (zob. definicje tychże robót w art. 3 pkt 6 i 7 Pr. bud.). Pozwolenie ma też cechy aktu deklaratoryjnego, gdyż potwierdza prawo inwestora do zabudowy nieruchomości. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma też charakter rzeczowy, ponieważ determinuje status prawny nieruchomości, która ma być zabudowana.
Odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle przepisów regulujących postępowanie administracyjne
Od każdej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie (zob. art. 127 § 1 k.p.a. oraz określenie, kto jest stroną w art. 28 Pr. bud.). Odwołanie należy do szerszej kategorii środków zaskarżenia, czyli środków prawnych, dla których uruchomienia niezbędny jest wniosek legitymowanego podmiotu (zwykle strony postępowania). Podobnie jak zażalenie, odwołanie przewidziane przez procedurę administracyjną należy do zwyczajnych środków zaskarżenia, czyli takich, które kieruje się przeciwko rozstrzygnięciom nieostatecznym. Możliwość wniesienia odwołania stanowi praktyczną realizację gwarantowanego przez naszą Konstytucję stronie każdego postępowania (zatem i administracyjnego) prawa zaskarżania decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). Również art. 15 k.p.a. statuuje ogólną zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Istota tej zasady polega na tym, że sprawa jest rozpatrywana merytorycznie i rozstrzygana dwukrotnie przez dwa różne organy. Organ drugiej instancji nie może poprzestać na rozważeniu, czy utrzymać albo zmienić decyzję wydaną w pierwszej instancji, gdyż spoczywa na nim obowiązek rozpatrzenia sprawy tak, jakby wcześniejsze rozstrzygnięcie nie istniało (wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2012 r., I SA/Gd 357/12).
Kwestie organizacyjne
Odwołanie należy wnieść do organu drugiej instancji za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.). Jak wiadomo, decyzję o pozwoleniu na budowę w pierwszej instancji wydaje zwykle starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. W takiej sytuacji organem wyższego stopnia jest wojewoda. Wojewoda może być również organem wydającym decyzje w pierwszej instancji (zob. sprawy wymienione w art. 82 ust. 3 Pr. bud. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z 25 listopada 2010 r.). Wtedy drugą instancją staje się właściwy minister (obecnie Ministerstwo Infrastruktury).
Termin na wniesienie odwołania to 14 dni od dnia doręczenie decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a., zob. o samych doręczeniach art. 39 i n. tegoż oraz Doręczenia pism w postępowaniu sądowo-administracyjnym i Fikcja doręczenia). Jest to termin ustawowy, co oznacza, że organ administracji nie może go skracać ani przedłużać. Jest to również termin prekluzyjny, czyli w razie jego przekroczenia, czynność jest bezskuteczna. O wniesieniu odwołania organ administracji zawiadamia każdą ze stron postępowania (art. 131 k.p.a.). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w związku z tym, że przedmiotem odwołania może być jedynie decyzja znajdująca się w obrocie prawnym, nie jest możliwe uruchomienie procedury odwoławczej, póki dane rozstrzygnięcie nie zostało doręczone zainteresowanemu. Jeżeli odwołuje się strona, która nie wzięła udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg w dniu doręczenia albo ogłoszenia decyzji stronie, która wzięła udział w postępowaniu. W razie gdy w postępowaniu udział wzięło kilka stron, a decyzje nieostateczne zostały im doręczone w różnych dniach, dla każdej ze stron termin wniesienia odwołania biegnie oddzielnie. Niedochowanie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ administracji budowlanej jest obowiązany do wydania postanowienia, w którym stwierdzi niedotrzymanie tego terminu, a co za tym idzie bezskuteczność zaskarżenia (art. 134 k.p.a.). Tego postanowienia nie można skarżyć w drodze zażalenia, ponieważ kończy ono jednak postępowanie w sprawie, przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.
Treść przed formą
Zgodnie z przyjętą w polskim prawie administracyjnym zasadą ograniczonego formalizmu, Prawo budowlane nie wprowadza specjalnych wymogów dotyczących treści odwołania, zastosowanie znajdzie zatem art. 128 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem odwołanie nie musi być szczegółowo uzasadnione. Jedynym wymogiem jest, by wynikało zeń, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. Wobec tego na odwołującym nie spoczywa obowiązek wskazywania postaw zaskarżenia, czyli zarzutów w stosunku do decyzji zapadłej w pierwszej instancji, ani formułowania wniosków zaskarżenia, czyli żądań co do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego aktu. Jednakże, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, przygotowanie uzasadnienia odwołania, jasne sformułowanie zarzutów oraz dokładne określenie żądań leży w interesie strony, ułatwiając pracę organu drugiej instancji. W takiej sytuacji dobrze widać rolę fachowego pełnomocnika, zwłaszcza że pole dla argumentacji jest bardzo szerokie. Dzieje się tak, gdyż skarżący może wskazać na dowolne zarzuty naruszenia norm prawa materialnego (zatem np. Prawa budowlanego i aktów wykonawczych) i przepisów procesowych. Może też zarzucać działania sprzeczne z zasadami słuszności oraz kwestionować celowość danego rozstrzygnięcia w różnych jego aspektach. W doktrynie wskazuje się, że - co prawda - organ rozpatrujący odwołanie nie jest związany treścią zarzutów sformułowanych przez wnoszącego odwołanie, jednakże ma obowiązek ustosunkowania się do każdego z nich. Wynika to z ogólnych zasad procedury administracyjnej, którymi są obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy oraz podtrzymywanie zaufania obywateli do organów publicznych (art. 8 i 11 k.p.a.). Jeżeli organ drugiej instancji nie ustosunkuje się do wszystkich zarzutów z odwołania, to jest to z kolei podstawa do zaskarżenia tej decyzji organu odwoławczego. Ustosunkowanie się do zarzutów odwołania następuje w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.
Treść odwołania może być również zmieniana, w tym uzupełniana przez odwołującego się. Takiego zabiegu nie traktuje się jako wniesienia nowego odwołania, ale modyfikacje pierwotnego pisma (tak np.: wyrok NSA z dnia 8 września 2020r., II OSK 1199/20 czy z dnia 8 października 2020r., II OSK 1724/20).
Sama forma pisma zawierającego odwołanie powinna odpowiadać wymogom przewidzianym w art. 63 k.p.a. w stosunku do podań. Oczywiście skarżący nie musi tytułować swego pisma w jakiś specjalny sposób – decyduje zawartość podania, a co za tym idzie, każde pochodzące od strony pismo dotyczące decyzji nieostatecznej powinno być, o ile wyraża niezadowolenie z tegoż aktu, traktowane jako odwołanie (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2008 r., III SA/Po 727/07). Wymogi co do formy i treści odwołania określają niekiedy leges speciales, np. ustawa o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2019 r. poz. 1554 ze zm.). Często są to dobrze znane z mediów tzw. specustawy.
Gdy odwołanie nie jest potrzebne
Podobnie jak inne decyzje administracyjne, pozwolenie może być uzupełnione, sprostowane lub poddane wykładni, o ile zaistnieje taka potrzeba (art. 111 i 113 k.p.a.). Organ administracji nie może jednak w ten sposób doprowadzać do zmiany swej decyzji. W związku z tym sądy administracyjne uznają np., że sprostowanie pozwolenia na budowę nie może zmieniać numerów działek, na których ma być prowadzona inwestycja. Dzieje się tak, gdyż to właśnie one składają się na nieruchomość, konkretyzując ją w obrocie prawnym, a zatem nie są nic nieznaczącymi cyframi (zob. np. wyr. NSA z 12 listopada 2002 r,. IV SA 136/02). Unikając prowadzącego do przedłużenia postępowania (np. przez konieczność wniesienia odwołania) formalizmu, NSA wskazał również, że dostrzeżenie rażącej rozbieżności między dwiema częściami decyzji może stać się podstawą do przyjęcia, że mamy do czynienia z oczywistą omyłką pisarską. Taka omyłka winna być sprostowana w myśl art. 113 k.p.a. (wyr. z 28 maja 2008 r., II OSK 570/07).
Jak wiadomo, uzupełnienie i sprostowanie może nastąpić na wniosek Strony, jak i z urzędu. Z kolei wykładnia jest dokonywana na wniosek Strony lub na żądanie organu egzekucyjnego.
Sprostowanie może być dokonane w każdym czasie, w tym po prawomocnym czy ostatecznym zakończeniu postępowania (tak np.: stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2021r., II GSK 1163/20).
Sposoby zaskarżenia ostatecznego pozwolenia na budowę
W prawie administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a), jednakże zakwestionowanie ostatecznego pozwolenia na budowę jest możliwe przy pomocy tzw. nadzwyczajnych środków zaskarżenia przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Skorzystanie z nich jest uwarunkowane zaistnieniem specjalnych przesłanek, które wylicza enumeratywnie k.p.a. (numerus clausus). Decyzji ostatecznej przysługuje domniemanie mocy obowiązującej, a zatem akt ten obowiązuje, dopóki nie będzie zmieniony albo uchylony przez nową, wyposażoną w prawidłową podstawę prawną, decyzję. Podstawowe znaczenie w interesującej nas materii mają dwa tryby postępowania: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę oraz w sprawie stwierdzenia nieważności tegoż pozwolenia. Tryby te uzupełniają się w ramach systemu prawa administracyjnego, zatem nie są konkurencyjne ani nie mogą być stosowane zamiennie.
Wznowienie postępowania administracyjnego
Wskazane w tytule akapitu wznowienie to instytucja procesowa, której celem jest zapewnienie prawnej możliwości rozpoznania na nowo i rozstrzygnięcia sprawy, w której wydano już decyzję ostateczną. By było to możliwe, konieczne jest wystąpienie wyszczególnionych wad prawnych zakończonego postępowania, wskazanych w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz 145b § 1 k.p.a. Są to tzw. kwalifikowane wady prawne postępowania, a przy tym wady istotne. Spośród podstaw wznowienia trzeba wskazać przede wszystkim na stwierdzenie, że dowody istotne dla sprawy okazały się fałszywe, gdy decyzję wydano w wyniku przestępstwa (groźba karalna, korupcja itp.) oraz gdy strona nie brała nie ze swej winy udziału w postępowaniu. W tym wypadku wznowienie może mieć miejsce jedynie na żądanie tejże strony.
Oczywiście można domagać się wznowienia postępowania, powołując się na dowolne przesłanki wskazane w art. 145 k.p.a. i kolejnych. Legitymowana do wystąpienia z żądaniem wznowienia jest strona w rozumieniu Prawa budowlanego oraz jej następcy prawni, jednak tylko w odniesieniu do tych praw majątkowych, które są dziedziczne (por. wyr. NSA z 15 września 1992 r., IV SA 594/92). Odpowiednie podanie należy wnieść do organu, który orzekał w pierwszej instancji (art. 148 § 1 k.p.a.), wskazując w nim chociaż jedną pozytywną przesłankę wznowienia, tak jak je wymieniają wyżej wspomniane przepisy. Jeśli w podaniu nie wskażesz na żadną przyczynę, organ będzie zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na które przysługuje zażalenie (art. 149 k.p.a.). Termin na wniesienie o wznowienie postępowania jest dość krótki, gdyż wynosi miesiąc od dnia dowiedzenia się przez stronę o okoliczności uzasadniającej wznowienie.
Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę
Przesłanki nieważności decyzji wskazuje art. 156 § 1 k.p.a.; są to m.in. wydanie jej niezgodnie z przepisami o właściwości (np. przez starostę innego powiatu, wojewodę zamiast starosty), bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa oraz w sprawie już rozstrzygniętej (res iudicata). Nawet jeśli pozwolenie na budowę lub inna decyzja zawiera wady wskazane w art. 156, aż do momentu stwierdzenia nieważności, wywołuje skutki prawne i korzysta w obrocie z domniemania ważności. Nie mamy tu do czynienia z nieważnością z mocy prawa, ex lege. Mimo to stwierdzenie nieważności to nie to samo, co unieważnienie, a jego efektem jest zniesienie skutków prawnych nieważnej decyzji ex tunc, czyli od momentu jej wydania. Decyzja nieważna podlega zatem pełnej eliminacji z obrotu prawnego.
Do żądania stwierdzenia nieważności uprawniona nie tylko strona wcześniejszego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, lecz każdy, czyjego obowiązku lub interesu prawnego dotyczą lub mogą dotyczyć skutki orzeczenia o nieważności decyzji (por. np. wyr. NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92). Jeżeli osoba składająca wniosek o unieważnienie decyzji nie miała wcześniej statusu strony w sprawie, powinna wykazać, że decyzja dotyczy jej obowiązku lub interesu prawnego.
Duże znaczenie ma to, że art. 156 § 1 k.p.a., nie ogranicza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji jedynie do decyzji ostatecznych. Wobec tego nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji, od której wciąż służy odwołanie. NSA wskazał, że jeśli decyzja ma wadę skutkującą jej nieważnością, strona może wybrać tryb, w którym wada będzie usunięta. Jeśli w podaniu powołano się wyraźnie na art. 156 § 1 Kodeksu, żądanie, niezależnie od tytułu pisma i użytego w nim słownictwa, powinno być rozpoznane w trybie stwierdzenia nieważności (wyrok NSA z 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91).
W świetle przepisów Prawa budowlanego, decyzja ostateczna może być wzruszona również bez inicjatywy stron. Jeżeli wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego lub Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalą w ramach swej działalności kontrolnej, że zaszły okoliczności, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji bądź wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściwy organ (czyli starosta lub wojewoda) ma obowiązek wszcząć odpowiednią procedurę (art. 84b Pr. bud.). Warto wiedzieć, że stwierdzenie organów nadzorczych o niezbędności wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji nie pociąga za sobą związania organów orzekających co do przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Dzieje się tak ze względu na zasady kompetencyjności i legalności.
Ważny przepis z 2020 roku dotyczący zaskarżenia pozwolenia na budowę
Pamiętaj, że de lege lata nie jest możliwe stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jeśli od dnia jego doręczenia minęło pięć lat. W takiej sytuacji odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 158 § 2 k.p.a. (art. 37b Pr. bud.). Ten przepis Kodeksu postanawia, że jeżeli nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ze względu na wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. (tu: upływu pięciu lat), na organie administracji spoczywa obowiązek stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a wraz z tym wskazania, z jakiego powodu nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzony nowelizacją z 13 lutego 2020 r. art. 37b Prawa budowlanego ma o tyle duże znaczenie, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę pociąga za sobą ex lege eliminację z obrotu prawnego wadliwej decyzji i to ze skutkiem od momentu jej wydania (ex tunc). Na mocy art. 37b stwierdzenie nieważności po upływie 5 lat jest wykluczone w każdym wypadku, gdy spełnione będą przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § k.p.a. Jest to tym bardziej ważne, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że wznowienie albo rozpoczęcie budowy może mieć miejsce dopiero po wydaniu kolejnego pozwolenia (art. 37 Pr. bud.). Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę to postępowanie toczące się z urzędu, jednakże zainicjować je może nie tylko inwestor lecz inne podmioty, które mają interes prawy albo mają uprawnienie do występowania jako strona. Skoro postępowanie jest prowadzone ex officio, organ administracji budowlanej winien jeszcze przed postanowieniem o jego wszczęciu dokonać „przedsądu” i zbadać, czy w okolicznościach danej sprawy nie minął termin wskazany w art. 37b Pr. bud. Taka praktyka sprzyja ekonomice procesowej, a zatem szybkości postępowania.
Reasumując, należy podkreślić, że wydanie pozwolenia na budowę nie zależy od swobodnego uznania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dzieje się tak, gdyż pozwolenie należy do tzw. aktów administracyjnych związanych. Oznacza to, że jeżeli spełnione są wymogi wskazane przez normy prawne, organ ma obowiązek wydania decyzji. Ponadto treść tej decyzji musi odpowiadać treści żądania inwestora. Od decyzji ostatecznych przysługuje kluczowa gwarancja ochrony publicznych praw podmiotowych - skarga do sądu administracyjnego. Wobec tego zarówno inwestor, jak i pozostałe strony postępowania dysponują szeroki wachlarzem środków ochrony swych praw i interesów, których optymalne wykorzystanie zapewnia współpraca z doświadczonymi specjalistami.
Jesteśmy kancelarią prawniczą specjalizującą się w prawie budowlanym. Oferujemy szeroki zakres usług, obejmujący analizę dokumentów, przygotowywanie umów, reprezentację przed sądami i organami administracji. Skontaktuj się z nami, aby skonsultować swoje potrzeby prawne i uzyskać profesjonalne wsparcie.
