Odwołanie od decyzji to jedno z podstawowych uprawnień uczestnika postępowania administracyjnego. Każda sprawa musi być dwukrotnie rozpatrzona przez organ pierwszej i drugiej instancji. Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, jednak odstępstwa od niej są bardzo ograniczone. Postępowanie odwoławcze jest typowym sposobem kwestionowania wadliwej decyzji. W postępowaniu administracyjnym przewidziane są też tzw. nadzwyczajne środki odwoławcze (np. skarga kasacyjna, wniosek o wznowienie postępowania, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji), jednak one stosowane są wyjątkowo.
Zasady odwołania od decyzji administracyjnej
Odwołanie od decyzji administracyjnej możliwe jest niemal w każdym przypadku – dwuinstancyjność jest bowiem jedną z najważniejszych zasad prawa administracyjnego, wynikającą z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Jest to środek odwoławczy o charakterze zwyczajnym i można go zastosować wobec decyzji nieostatecznych. Można je wnieść tylko od decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja organu drugiej instancji może być zaskarżona, ale nie za pomocą odwołania.
Zaskarżenie
W odwołaniu można zaskarżyć sentencję lub uzasadnienie decyzji. Sentencja to pierwsza część decyzji, w której zawarte jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Uzasadnienie zaś zawiera powody, które skłoniły organ do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Może się zdarzyć, że strona, choć co do zasady zgadza się z rozstrzygnięciem, to nie akceptuje względów, którymi kierował się organ podczas rozstrzygania. Może też się zdarzyć, że zawarta w uzasadnieniu analiza stanu faktycznego i prawnego nie prowadzi w sposób logiczny do takiego rozstrzygnięcia, jakie zostało zawarte w sentencji. Zazwyczaj jednak strony nie zgadzają się z samym rozstrzygnięciem – odmownym czy też zezwalającym na dokonanie określonych czynności.
Można zaskarżyć decyzję pozytywną (np. o zatwierdzeniu projektu budowlanego), jak i decyzję negatywną (np. o odmowie pozwolenia na użytkowanie obiektu). Nawet jeżeli decyzja w całości uwzględnia wniosek strony, to i tak możliwe jest wniesienie odwołania.
Za każdym więc razem, gdy któraś ze stron ma jakiekolwiek zastrzeżenia co do rozstrzygnięcia dokonanego przez organ, może być pewna, że sprawa zostanie rozpatrzona ponownie – przez organ wyższego stopnia – chyba że odpowiednie przepisy wskazują inny organ właściwy do rozpoznania środka odwoławczego.
Wyjątkiem od powyższych zasad są decyzje wydane w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Te orzeczenia można zakwestionować tylko w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Każda decyzja administracyjna, prócz rozstrzygnięcia i uzasadnienia, zawiera również pouczenie o możliwości wniesienia odwołania bądź innego środka odwoławczego.
Decyzja organu drugiej instancji również może być zaskarżona, ale nie za pomocą odwołania – dlatego też nie będziemy się tym zagadnieniem w tym miejscu zajmować.
Procedura odwołania od decyzji
Wniesienie odwołania od decyzji – co do zasady – powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia sprawy na organ drugiej instancji. Skutkiem wniesienia odwołania jest wstrzymanie wykonania decyzji pierwszej instancji. Uniemożliwia to powstanie nieodwracalnych zmian, które w świetle decyzji organu odwoławczego mogą być już niedozwolone.
Kto może wnieść odwołanie?
Odwołanie może wnieść strona, a więc osoba, której interesu dotyczy wydana decyzja. Może to być podmiot, który brał już udział w postępowaniu, jak również, który dotychczas nie brał udziału w tej sprawie, jednak uważa, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego.
Wystarczy, aby osoba składająca ten środek odwoławczy posiadała interes prawny – zgodnie z treścią art. 28 KPA stroną postępowania jest bowiem ten, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowanie. Jest to więc zarówno podmiot starający się o pozwolenie na budowę czy zezwolenie na budowę chociażby kurzej fermy, jak i może nią być właściciel sąsiedniej działki, O tym, kto jest stroną w danym postepowania administracyjnym (w tym np.: w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę) decydują okoliczności danej sprawy i normy prawa materialnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2021 r. (II OSK 1813/21) samo sąsiedztwo, nawet bliskie, z działką inwestycyjną, nie oznacza samo przez się podstawy do uznania właściciela tej działki za stronę postępowania. W każdym wypadku należy ustalić, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu. Prawo do zaskarżenia decyzji administracyjnej omawianą drogą mają także podmioty działające na prawach strony. Są to podmioty, którym status taki nadają konkretne przepisy – prokurator, organizacje społeczne, Rzecznik Praw Obywatelskich, ale i inne podmioty.
Nie jest możliwe wszczęcie postępowania odwoławczego z urzędu, czyli odwołania nigdy nie może wnieść organ – nawet jeśli sam uznał, że się pomylił.
Jak powinno wyglądać?
Odwołanie od decyzji administracyjnej powinno zawierać dane osobowe wnoszącego ten środek odwoławczy, czyli oczywiście jego imię i nazwisko oraz dane adresowe i kontaktowe, oraz żądanie. Co istotne, środek ten nie musi posiadać szczegółowego uzasadnienia żądania ani nawet konkretnych zarzutów. W zupełności wystarczające wskazanie, że decyzja podmiotowi nie odpowiada, i w związku z tym żąda on ponownego rozpatrzenia sprawy. Trzeba jednak mieć na uwadze, że w konkretnych sprawach szczegółowe przepisy mogą nakładać na wnoszący środek odwoławczy podmiot dodatkowe obowiązki i wymogi – dlatego zawsze warto skonsultować się z prawnikiem specjalizującym się w konkretnej dziedzinie.
Rzecz jasna, konieczne jest jednoznaczne wskazanie zaskarżonego orzeczenia, poprzez podanie jego sygnatury i oznaczenie organu ją wydającego.
Pismo powinno też zostać podpisane. Podpisem stwierdza się także wniesienie środka odwoławczego ustnie do protokołu. W przypadku wyboru drogi elektronicznej niezbędne jest podpisanie dokumentu certyfikowanym podpisem elektronicznym bądź poprzez profil zaufany ePUAP. To drugie rozwiązanie jest w pełni darmowe oraz dostępne dla każdego.
W przypadku jakiegokolwiek braku formalnego odwołania, organ wezwie wnoszącego do jego uzupełnienia w ściśle wyznaczonym terminie. Wynosi on 7 dni i jest liczony od dnia odbioru pisma wzywającego do usunięcia braków. Gdy odwołujący się nie zastosuje do otrzymanego wezwania, odwołanie będzie odrzucone.
Wniesienie odwołania
Środek zaskarżenia można złożyć na kilka sposobów – wskazują je art. 63 k.p.a. – pisemnie, telegraficznie, za pośrednictwem telefaksu, za pomocą środków komunikacji elektronicznej, poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą organu, a także ustnie do protokołu. Możliwości jest więc wiele. Zawsze należy zadbać o zachowanie stosownego potwierdzenia faktu złożenia środka odwoławczego.
Adresatem środka odwoławczego powinien być ten organ, który wydał zaskarżone orzeczenie. Nawet jeśli dojdzie do omyłkowego przesłania pisma pod zły adres, organ przekaże je według właściwości – pod warunkiem oczywiście, że będzie ona wynikała z samego pisma.
Kontrola wstępna
Organ, który otrzymał środek zaskarżenia, przed przekazaniem go organowi właściwemu, czyli organowi wyższego stopnia, poddaje go kontroli. Przede wszystkim sprawdza swoją właściwość – rzeczową, miejscową i instancyjną. Gdyby więc pismo zostało wniesione od razu do organu właściwego do jego merytorycznego rozpoznania, musiałby on przekazać je organowi pierwszej instancji, który posiada właściwość do wstępnej kontroli tego środka odwoławczego. Rozpatrzenie odwołania od razu przez organ wyższego rzędu, nawet gdyby pismo sporządzone było prawidłowo, stanowiłoby naruszenie właściwości, czyniąc wydaną decyzję wadliwą, i to w stopniu poważnym – konieczne byłoby stwierdzenie jej nieważności.
Następnie dochodzi do badania, czy środek odwoławczy spełnia warunki formalne. Musi więc wynikać z niego, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji, a także – z jakiej konkretnie decyzji i kim jest owa strona. Brakiem formalnym jest także brak podpisu lub elektronicznego uwierzytelnienia.
Na kolejnym etapie organ zbadać musi, czy środek odwoławczy tego rodzaju jest w ogóle dopuszczalny w świetle szczegółowych przepisów. Jeśli tak jest, jego zadaniem jest ustalenie wszystkich stron tego postępowania i zawiadomienie ich o wniesionym środku odwoławczym. W praktyce zdarza się, że organy nie powiadamiają o wniesieniu odwołania. Jak się przyjmuje w orzecznictwie, brak tego działania nie stanowi sam przez się podstawy do wznowienia postępowania (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Gdańsku w wyroku z dnia 29 marca 2001 r. (II SA/Gd 215/99).
Jeśli okaże się, że prawo zezwala na sformułowanie odwołania, wniósł je podmiot posiadający do tego legitymację, uczynił to we właściwej formie i terminie – odwołanie od decyzji przekazane zostaje wreszcie organowi powołanemu do jego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 133 k.p.a., przekazanie go do organu wyższej instancji powinno nastąpić w ciągu 7 dni. Jest to termin instrukcyjny. Oznacza to, że jego uchybienie nie niesie dla organu żadnych negatywnych konsekwencji. Organ pierwszej instancji, który wydał zaskarżoną decyzję, po stwierdzeniu, iż środek odwoławczy odpowiada prawu, może od razu go uwzględnić. Warunkiem takiego działania jest to, aby od danej decyzji odwołały się wszystkie ustalone w sprawie strony. W takiej sytuacji organ może dokonać szybkiej korekty wadliwej decyzji, oszczędzając czas,– zarówno stron, jak i samego organu.
Rozpatrywanie środka odwoławczego
Następnie odwołanie przekazywane jest wreszcie organowi właściwemu do jego rozpoznania, wraz z aktami sprawy, w terminie siedmiu dni. Termin ten liczony jest od dnia, w którym środek odwoławczy wpłynął. Organ I instancji nie ma obowiązku opracowania odpowiedzi na odwołanie.
Przekazując je może jednak (ale nie musi) pisemnie odnieść się do podniesionych zarzutów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 września 2019r., II SA/Rz 698/19).
Organ odwoławczy najpierw we własnym zakresie sprawdza swą właściwość w sprawie, zachowanie terminu, legitymację podmiotu wnoszącego środek zaskarżenia oraz jego dopuszczalność, a następnie rozpatruje ją merytorycznie bądź wydaje stosowne postanowienie – o niedopuszczalności odwołania bądź o uchybieniu terminu do wniesienia środka odwoławczego.
Możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego wymienione zostały w art. 138 k.p.a.. Organ ten może więc:
• utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie;
• uchylić decyzję – w całości lub w części, ewentualnie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia;
• umorzyć postępowanie.
Decyzja organu drugiej instancji również powinna zawierać stosowne pouczenie o możliwości i sposobie zaskarżenia.
Termin odwołania od decyzji
Podstawowym warunkiem skutecznego wniesienia odwołania od decyzji jest dochowanie odpowiedniego terminu. Wnosi się je – co do zasady – w ciągu 14 dni, licząc od dnia doręczenia decyzji lub od dnia jej ogłoszenia, jeżeli była ona ogłaszana ustnie.
Zasady obliczania terminu są następujące:
• nie uwzględnia się dnia, w którym decyzja została doręczona lub ogłoszona; pierwszy dzień 14-dniowego terminu liczymy od dnia następnego;
• wlicza się wszystkie dni, czyli też święta, niedziele, dni wolne od pracy, a nie tylko tzw. dni robocze;
• jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy to termin „przedłuża się” do najbliższego dnia powszedniego; WAŻNE: sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy, za takie dni uznaje się tylko niedzielę i ustawowe święta;
Aby zachować termin do odwołania, trzeba złożyć je osobiście, bądź do godz. 24:00 danego dnia nadać je w polskiej placówce pocztowej.
Odwołanie może być wniesione w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Termin do wniesienia odwołania nie biegnie zatem w sytuacji, gdy strona nie otrzymała decyzji, a tylko wie, że została ona wydana. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 czerwca 2021 r. (III SA/Po 562/21): „Jednym z warunków skutecznego wniesienia środka odwoławczego jest wniesienie go w przepisanym terminie. Strona nie może zatem wnieść odwołania zarówno z uchybieniem terminu, jak i przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. O przedwcześnie wniesionym odwołaniu mówić zatem można wówczas, gdy zaskarżany akt administracyjny w ogóle nie został jeszcze wydany lub też przed jego doręczeniem czy ogłoszeniem stronie postępowania, która wnosi środek zaskarżenia”.
Zrzeczenie się odwołania
Przepisy prawa dopuszczają zrzeczenie się odwołania. Polega to na złożeniu przez stronę, do organu administracji, oświadczenia o rezygnacji z prawa do wniesienia omawianego środka odwoławczego. Zrzeczenie może nastąpić tylko w czasie 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania.
Zrzeczenie się nie wymaga żadnego uzasadnienia. Strona nie musi podawać przyczyn, dla których podejmuje takie działanie.
Gdy wszystkie strony zrzekną się odwołania, wówczas wydana decyzja staje się ostateczna i prawomocna.
Oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania można cofnąć. Jest to skuteczne, o ile cofnięcie nastąpi w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2019 r., II OSK 873/19).
Jesteśmy kancelarią prawniczą specjalizującą się w prawie budowlanym. Nasz prawnik oferuje usługi konsultacyjne, które pomogą Ci w prowadzeniu projektów budowlanych zgodnie z przepisami prawa. Skontaktuj się z nami i skorzystaj z naszej wiedzy i doświadczenia.
