Odwołanie przetargu na sprzedaż nieruchomości zwykle pociąga za sobą wymierne straty osób zainteresowanych zawarciem umowy. Co prawda relewantne przepisy Kodeksu cywilnego są bardzo zwięzłe, jednak nie oznacza to samo przez się, że interesy oferentów nie są chronione prawem. Podobnie sytuacja przedstawia się na gruncie Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również jej poświęcono sporo uwagi w niniejszym tekście.
Odwołanie przetargu na sprzedaż nieruchomości a przepisy Kodeksu cywilnego
W perspektywie prawa prywatnego odwołanie przetargu na sprzedaż nieruchomości nie jest obwarowane szczególnymi rygorami. Podobna sytuacja dotyczy całego postępowania przetargowego. Przykładowo przepisy k.c. nie wymagają zapewnienia poufności ofert ani ich oceny według innych niż zaproponowana cena kryteriów. Organizator dysponuje zatem dużą swobodą, nasuwającą na myśl wysłowioną w art. 353(1) zasadę swobody umów. Nie trudno dostrzec tu zasadniczych różnic w stosunku do Prawa zamówień publicznych czy ustaw dotyczących sprzedaży nieruchomości państwowych i samorządowych.
„Cywilny” przetarg inicjuje jego ogłoszenie, dokonywane przez organizatora. Treści, które muszą znaleźć się w ogłoszeniu, wskazano w art. 70(1) § 2 k.c. (czas, miejsce, przedmiot, warunki przetargu). Kolejny paragraf stanowi, że odwołanie bądź zmiana ogłoszenia o przetargu może nastąpić jedynie wtedy, gdy tak zastrzeżono w jego treści lub w postanowieniach warunków przetargu, do których ogłoszenie to odsyła. Dotyczy to również ogłoszeń skierowanych do nieoznaczonego kręgu adresatów. Ponadto warunki przetargowe nie mogą zawierać klauzul pozwalających na odwołanie przetargu w dowolnym czasie i w każdych okolicznościach. Wykluczona zdaje się również dopuszczalność odwołania, gdy już minął termin składania ofert lub gdy już rozpoczęła się aukcja (P. Mikłaszewicz [w:] K. Osajda (red.), Kodeks…, kom. do art. 70(1)).
Jeżeli w ogłoszeniu zabraknie niezbędnych elementów wymaganych przez art. 70(1) § 2, nie mamy de iure do czynienia z ogłoszeniem o przetargu (M. Pecyna, Zawarcie umowy…, s. 157-8). O przetargu nie można również mówić, gdy warunki przyszłego kontraktu negocjują tylko dwie strony (wyr. Sądu Najwyższego z 3 listopada 2009, II CSK 113/09).
Stosunki prawne i ich konsekwencje
Warto zaznaczyć, że część nauki prawa uznaje, że ogłoszenie przetargu zawiera w sobie oświadczenie woli, którego treść określa tok postępowania przetargowego. Wiąże ono organizatora od chwili złożenia, a oferenta od chwili, gdy złoży zgodną z tym ogłoszeniem ofertę (w sensie art. 66 k.c.). Tak przykładowo wypowiedziała się Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 15 września 2020r. (KIO 1824/20). Zwolennicy tego poglądu widzą w obowiązku postępowania zobowiązanie w rozumieniu art. 353 k.c., którego nieprawidłowe wykonanie aktualizuje odpowiedzialność opartą na art. 471 k.c. Dominuje jednak stanowisko, zgodnie z którym ogłoszenie jest zaproszeniem do składania ofert, a zarazem stanowi ofertę umowy normującej tryb postępowania (tzw. umowa lub porozumienie przetargowe). W takim ujęciu oferta uczestnika stanowi zarazem przyjęcie oferty zawarcia umowy przetargowej (zob. szerzej: M. Pecyna, Zawarcie umowy…, s. 158-160).
Niezależnie od tych koncepcji, chcemy zwrócić uwagę na interesującą tezę doktryny, krytycznie oceniającej wyżej zarysowane stanowiska. W tej tezie akcentuje się funkcję ogłoszenia, którą jest organizacja konkursu ofert, przebiegającego w myśl zasad, które ustalił jego organizator. Właśnie on kształtuje procedurę wyboru oferty, która może (ale nie musi) prowadzić do zawarcia umowy. Trudno tu mówić o składaniu oświadczenia woli lub oferty zawarcia umowy przetargowej w sensie art. 353 k.c. Relacja oferentów i organizatora opiera się zatem na stosunku zaufania na etapie przedumownym. Stosunek ów jest chroniony zasadą odpowiedzialności za dopuszczenie się zawinionego naruszenia obowiązku rzetelności przy zawieraniu umów, czyli culpa in contrahendo (M. Pecyna, Zawarcie umowy…, s. 159). Naruszenie zaufania przez odwołanie przetargu niezgodnie z ogłoszonymi warunkami może zatem spowodować powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej (art. 415 k.c.) lub odpowiedzialności ex contractu (art. 471 k.c.). Przyjęcie odpowiedzialności z art. 471 k.c. będzie uzasadnione o tyle, o ile uczestników i organizatora da się uznać za sui generis dłużników ze stosunku zaufania, który powstał w momencie ogłoszenia przetargu (M. Pecyna, ibidem).
Zakres odpowiedzialności za nieuprawnione odwołanie przetargu jest ograniczony przez kodeksowy wymóg adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem reguł przetargu przez jego organizatora a szkodą (zob. art. 361 k.c.). Czy odpowiedzialność ta obejmuje również tzw. ujemny interes umowny, wynikający z tego, że oferent spodziewał się zawarcia umowy (zob. art. 72 § 2 k.c. dotyczący negocjacji)? Poprawne przeprowadzenie przetargu nie oznacza samo przez się, że umowa będzie zawarta z roszczącym sobie odszkodowanie, o ile nie wykaże on, że jego propozycja była najkorzystniejsza wedle kryteriów wskazanych przez organizatora przetargu (M. Pecyna, Zawarcie umowy…, s. 159-160). Organizator może jednak odpowiadać za szkody wynikłe m.in. z kosztów poniesionych przez uczestników. Naruszenie warunków z ogłoszenia o przetargu nie prowadzi jednak do powstania roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości ani o przeprowadzenie nowego przetargu. Dzieje się tak, gdyż de lege lata brak ku temu podstawy prawnej (M. Pecyna, ibidem).
Odwołanie przetargu na sprzedaż nieruchomości państwowej lub samorządowej
Problematyce odwołania przetargu na sprzedaż nieruchomości publicznych Ustawa o gospodarce nieruchomościami poświęca z pozoru niewiele uwagi: jedynie ust. 4 art. 38 wskazuje, że odwołanie to może nastąpić wyłącznie z „ważnych powodów”. Tak ogólne określenie znalazło się w ustawie nie bez racji – ze względu na dynamikę życia gospodarczego, powodującego m.in. zmiany koniunktury na rynku nieruchomości, kazuistyczne wyliczenia prowadziłyby do szkodliwego „usztywnienia” obrotu mieniem publicznym. Oprócz tego warto pamiętać, że postępowanie przetargowe uregulowane w u.g.n. nie ma (podobnie jak np. omawiane przez nas tryby przewidziane w Prawie zamówień publicznych) charakteru procedury administracyjnej. Wobec tego w sprawach nieuregulowanych wyraźnie przez u.g.n. i inne przepisy szczególne zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące sposobów zawierania umów i ich skutków prawnorzeczowych (zob. zw. art. 701 – 705 oraz art. 155-158 dotyczące umów przenoszących własność).
Organizatorzy i ogłoszenia
Przeprowadzenie przetargu na sprzedaż nieruchomości Skarbu Państwa należy do starosty (w mieście na prawach powiatu – prezydenta). Gdy mamy do czynienia z nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego, zbywaniem nieruchomości gminy zajmuje się wójt (burmistrz, prezydent miasta), nieruchomości powiatu – jego zarząd, a nieruchomości samorządu wojewódzkiego – zarząd województwa (zob. art. 4 pkt 9 i 9b u.g.n.). Właściwy minister zajmuje się organizacją przetargów, o których mowa w art. 57 ust. 1 oraz 60 ust. 2 pkt 1 u.g.n. Chodzi tu m.in. o nieruchomości pozostałe po prywatyzacji albo likwidacji państwowej osoby prawnej (de lege lata jest to Minister Rozwoju, Pracy i Technologii).
Właściwy organ administracji jest uprawniony również do odwołania przetargu. Prawo pozwala na to, o ile zajdą uzasadniające taką decyzję „ważne powody” (verba legis art. 38 ust. 4 u.g.n.). W związku z tym uważamy, że organ administracji winien jasno wskazać na możliwość odwołania przetargu z „ważnych przyczyn”, podać podstawę prawną oraz wskazać, jakie mogą być to przyczyny (np. rozwój sytuacji epidemicznej prowadzący do konieczności wykorzystania nieruchomości, by realizować zadania administracji publicznej). Jest to tym bardziej zasadne, jeśli wziąć pod uwagę niewielką świadomość prawną społeczeństwa, w tym urzędników. O odwołaniu należy bez zwłoki poinformować publicznie w taki sam sposób, jak przy ogłoszeniu przetargu, podając zawsze przyczynę odwołania, która nie może być ujęta zdawkowo lub ogólnikowo. Jest to konieczne, bowiem ujawnienie i dostęp zainteresowanych do informacji o czynnikach, które spowodowały odwołanie przetargu, są kluczowe dla zapewnienia transparentności procedur zbywania nieruchomości publicznych.
Fair play nie wymaga ustawowej definicji
Warto w tym miejscu zauważyć, że Sąd Najwyższy stwierdził, że chociaż prawo nie wprowadza zakazów zastrzegania w ogłoszeniach o przetargu na zbycie nieruchomości klauzuli o możliwości unieważnienia przetargu bez podania przyczyn, to jednak taka autonomia organizatora nie pozwala na dowolność. Zasadność unieważnienia podlega ocenie sądu z punktu widzenia zasad współżycia społecznego (wyr. z 21 października 2005 r., III CK 73/05, zob. też z dawniejszego orzecznictwa np. wyrok SN z 4 listopada 1982 r., II CR 407/82). Tym bardziej nie można mówić o swobodnym uznaniu organów administracji na polu odwołania przetargu, zwłaszcza że ust. 4 art. 38 u.g.n. wskazuje wyraźnie „ważne powody” jako jedyne uzasadnienie takiej decyzji (przed dodaniem tego ustępu do art. 38, analogiczne unormowanie znajdowało się w § 2 ust. 4 rozporządzenia RM z 14 września 2004 r., wymagającego dla odwołania „uzasadnionej przyczyny”). Tym samym nie znajduje tu zastosowania art. 701 § 3 k.c. (lex specialis derogat legi generali, w tym wypadku lex specialis to u.g.n.).
W świetle Kodeksu cywilnego organizator procedury przetargowej jest związany swym ogłoszeniem. Dzieje się tak, gdyż właśnie ono wyraża decyzję skorzystania z tego sposobu zawarcia umowy, będąc równocześnie zaproszeniem do przedstawiania ofert oraz przedstawieniem warunków ich przyjęcia. Można powiedzieć, że postanowienia zawarte w ogłoszeniu tworzą treść specyficznej więzi proceduralnej między ogłaszającym (np. starostą) a oferentami. Mamy tu do czynienia z obowiązkiem rzetelnego działania, a zatem postępowania bona fide, zarówno przez prowadzącego przetarg, jak i oferentów. Dlatego też organizator nie jest uprawniony do odwołania przetargu wedle swego swobodnego uznania, a zastrzeżenia tego rodzaju umieszczone w ogłoszeniu są bezskuteczne (zob. np. K. Stefaniuk, Wybór formy…, s. 98). „Ważne powody” z ust. 4 art. 38 u.g.n. wskazują na związanie organu swym ogłoszeniem, jednakże nie można tu mówić o powstaniu po stronie potencjalnych nabywców roszczenia o zawarcie umowy ani prawa domagania się kontynuowania przetargu (ibidem). Bezzasadne odwołanie można jednak oceniać przez pryzmat culpa in contrahendo, o której piszemy wyżej. Również na tle u.g.n. culpa in contrahendo pociąga za sobą obowiązek zwrotu kosztów poniesionych przez osoby, które przed odwołaniem wniosły wadium lub złożyły oferty (ibidem).
Kończąc niniejszy tekst, należy wskazać, że w razie powzięcia wątpliwości co do zrozumiałości i precyzji ogłoszenia i warunków przetargowych najlepszym rozwiązaniem jest skonsultowanie się ze specjalistą. Często mamy do czynienia nie tyle ze złą wolą, co z nienajlepszą organizacją pracy lub brakiem doświadczenia po stronie organizatora przetargu. Dotyczy to również podmiotów związanych przepisami u.g.n. Również, gdy już nastąpiło odwołanie, a co za tym idzie, pojawiły się koszty, warto rozważyć, czy możliwe jest ugodowe załatwienie sprawy. Również w tej materii kluczową rolę odgrywają doświadczeni profesjonaliści.
Jesteśmy kancelarią prawniczą, specjalizującą się w prawie budowlanym. Oferujemy kompleksową pomoc prawną, analizę umów, reprezentację przed sądami oraz profesjonalne doradztwo w zakresie przepisów budowlanych. Skontaktuj się z nami, aby uzyskać skuteczną opiekę prawną i rozwiązać swoje problemy prawne.
