rozwiązanie prawne
Krajowy Zasób Nieruchomości powstał w 2017 r. Tworząca go ustawa zmieniła m.in. przepisy dotyczące lokali zawarte w Prawie Budowlanym oraz ustawę o gospodarce nieruchomościami. Zadaniem Zasobu jest gromadzenie nieruchomości państwowych i gospodarowanie nimi tak, by wspierać budowę mieszkań. Zasób to zatem tzw. „bank ziemi”.
Jakie cele ma realizować Krajowy Zasób Nieruchomości?
Krajowy Zasób Nieruchomości – jak wskazuje art. 1 tworzącej go ustawy – może w praktyce otrzymywać nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa bądź grunty, których użytkownikiem wieczystym jest Skarb Państwa. Warto zaznaczyć, że Zasób jest państwową osobą prawną. Jej głównym zadaniem jest gospodarowanie zasobem nieruchomości, które mają służyć rozwojowi publicznych inwestycji mieszkaniowych. Podobnie jak Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, KZN uznać można za powiernika Skarbu Państwa (zob. np. uchw. SN z 17 stycznia 2013 r., III CZP 97/12).
Ratio legis ustawy o KZN, czyli parę słów o preambule
Ustawodawca poprzedza preambułą przepisy ustaw, które uznaje za szczególnie ważne, realizujące istotne potrzeby społeczne. Preambuła nie jest – trzeba to podkreślić – nie mającym praktycznego znaczenia ozdobnikiem czy jedynie ogólną deklaracją polityczną. Ma ona znaczenie dla wykładni, a co za tym idzie, także stosowania i wykonywania, wszystkich przepisów danego aktu. Warto poświęcić jej nieco uwagi, dzięki czemu w konkretnych sytuacjach łatwiej będzie stwierdzić, jaka wykładnia danego przepisu jest trafna. Może to mieć znaczenie np. w toku postępowania przed sądem powszechnym, w procedurze administracyjnej lub w związku z wniesieniem skargi do WSA.
Prymat potrzeb obywateli
Preambuła do interesującej nas ustawy odwołuje się expressis verbis do art. 75 Konstytucji. Nakłada on na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki, która będzie sprzyjać zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli naszego kraju. Chodzi tu m.in. o zapobieganie bezdomności, wspomaganie rozwoju budownictwa socjalnego, a także popieranie szeroko rozumianych działań samych obywateli, dążących do uzyskania własnego mieszkania.
Twórcy ustawy o KZN odwołali się także do art. 5 Konstytucji, wskazując na obowiązek (zatem nie ma tu miejsca na uznanie administracyjne, tym bardziej arbitralność) kierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju. Co ciekawe, w piśmiennictwie zasada ta rozumiana jest jako dyrektywa wykładni prawa, przypominająca znane k.c. zasady współżycia społecznego (zob. np. dotyczący uprawnień właściciela art. 140 k.c.).
Preambuła do ustawy o Krajowym Zasobie mówi także o zadaniach władz publicznych (każdego rodzaju i szczebla) dotyczących wspomnianego już nieco wyżej zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. Polityka państwa w tym obszarze ma być realizowana poprzez tworzenie i wprowadzanie w życie rozmaitych instrumentów (narzędzi) prawnych i ekonomicznych, np. w zw. z kredytami hipotecznymi. Poszczególne rozwiązania – również te zawarte w ustawie o KZN – mają prowadzić do zwiększania dostępu do mieszkań, a wraz z tym kształtowanie stabilnych ram finansowania budownictwa domów wielorodzinnych.
Pierwszy przepis
Określenie tzw. przedmiotowego zakresu ustawy (innymi słowy: czego ona dotyczy, jakie materie reguluje), znajdziemy w art. 1. Jest on swoistym wstępem i zwornikiem pozostałych przepisów, o dużym znaczeniu praktycznym. W myśl art. 1 ust. 2, ustawy o KZN nie stosuje się do nieruchomości, którymi zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Tak samo dzieje się, gdy mamy do czynienia z nieruchomościami, które oddane są w trwały zarząd na cele bezpieczeństwa państwa i jego obronności (art. 1 ust. 3). Oprócz art. 30, unormowań ustawy o KZN nie należy stosować także do nieruchomości wskazanych w art. 98 ust. 1 ustawy o Centralnym Porcie Komunikacyjnym. Chodzi o nieruchomości, również lokalowe i budynkowe, należące do Zasobu przeznaczonego pod inwestycje w zakresie Portu.
Normy ogólne – normy szczególne
Interesująca nas ustawa jest lex specialis względem ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), zob. jej art. 2 pkt 15). Zastosowanie znajdzie zatem zasada lex specialis derogat legi generali (łac. ustawa szczególna wyłącza [stosowanie przepisów] ustawy ogólnej). Można tu mówić o relacji reguła/zasada i wyjątki od niej. Reguła lex specialis… nie prowadzi do niestosowania lex generalis (ustawy ogólnej) w całości i w każdym przypadku. Chodzi jedynie o sytuacje, gdy skutki prawne określone w przepisach ogólnych i szczególnych (tu: u.g.n. i ustawa o KZN) są nie do pogodzenia, a zatem zachowanie się zgodnie z obydwoma przepisami jest de facto niemożliwe.
Co należy do zadań KZN?
Trzeba tu wskazać na następujące obszary:
1) Gospodarowanie nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu;
2) Podejmowanie działań w celu zwiększenia dostępności mieszkań – ma to następować poprzez wykorzystanie nieruchomości do realizacji inwestycji mieszkaniowych lub poprzez realizację inwestycji mieszkaniowych;
3) Ułatwianie powstawania mieszkań socjalnych;
4) Finansowanie lub współfinansowanie realizacji uzbrojenia technicznego terenu na nieruchomościach wchodzących w skład zasobu.
Przekazanie nieruchomości do Krajowego Zasobu Nieruchomości: co mówi ustawa?
W praktyce, proces przekazania nieruchomości do Krajowego Zasobu Nieruchomości odbywa się według określonych ustawą zasad. Na organy państwowe nałożony został obowiązek stworzenia wykazów nieruchomości Skarbu Państwa.
Wykaz nieruchomości – co zawiera? Do czego służy?
Jak wskazują przepisy, wykazy mają zawierać m.in. informację o położeniu i oznaczeniu nieruchomości, jej powierzchni, stanie prawnym, numerze księgi wieczystej (jeśli jest założona), sposobie zagospodarowania (art. 10 ust. o KZN).
Organ sporządzający wykaz powinien wyraźnie oznaczyć te nieruchomości, których przekazanie KZN może utrudnić realizacje jego zadań. Włączenie takiej nieruchomości do Zasobu będzie wymagało rozstrzygnięcia przez premiera na wniosek ministra właściwego do spraw budownictwa.
Niekiedy rozstrzygniecie o włączeniu nieruchomości do Zasobu będzie wydawał właściwy miejscowo wojewoda. Dotyczy to nieruchomości znajdujących się w posiadaniu organów innych niż Lasy Państwowe, Agencja Mienia Wojskowego oraz Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa.
Gotowy wykaz przekazany przez starostę sprawdza pod kątem kompletności wojewoda. Następnie wykaz należy przekazać do KZN. Jeżeli wojewoda stwierdzi, że wykaz jest niekompletny lub niezgodny ze stanem faktycznym to wzywa organ do usunięcia wad. Termin na poprawki wynosi 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli uchybienia nie zostaną skorygowane, na starostę będzie nałożona kara w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (zob. art. 18 ust. o KZN).
Każda nieruchomość uwzględniona w wykazie będzie mogła być przekazana do Zasobu. Można przekazać również część nieruchomości. W takim wypadku przed dniem przekazania należy dokonać podziału nieruchomości i założyć nową księgę wieczystą. Przekazanie nieruchomości następuje na wniosek Prezesa KZN, w drodze sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Dokument ten podpisuje Prezes KZN oraz właściwy organ (art. 22 ust. o KZN). Protokół jest podstawą wpisu w księdze wieczystej lub podstawą założenia takiej księgi.
Z dniem przekazania nieruchomości do Zasobu, wstępuje on w prawa i obowiązki trwałego zarządcy i ponosi koszty związane z gospodarowaniem nieruchomością. Trwały zarząd wygasa (art. 24 ust. 1 ust. o KZN). Od tego dnia Prezes KZN może wypowiedzieć każdą umowę dotyczącą nieruchomości, w tym umowy najmu, dzierżawy czy np. użytkowania. Terminy wypowiedzenia wynikają z Kodeksu cywilnego, a jego podstawą może być wyłącznie to, że wypowiedzenie jest konieczne lub umożliwia wykorzystanie nieruchomości na cel mieszkaniowy lub na realizację uzbrojenia technicznego.
Wyłączenie nieruchomości z KZN
Wyłączenie nieruchomości z zasobu następuje, jeżeli okaże się ona zbędna dla realizacji zadań KZN bądź w odniesieniu do niej zgłoszono roszczenia (art. 26 ust. 1 ust. o KZN). Nieruchomość jest zwracana właściwemu organowi bądź spółce Skarbu Państwa. Wyłączenie nieruchomości z zasobu następuje na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego (art. 28 ust. o KZN).
Gospodarowanie nieruchomościami
W rozdziale V ustawy określone są zasady gospodarowania nieruchomościami należącymi do KZN. Mogą one być przedmiotem umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste, sprzedaży, nieodpłatnego przekazania jednostce samorządu terytorialnego oraz zamiany. Nieruchomości Zasobu mogą być również obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wydzierżawiane albo wynajmowane (zob. art. 51 ust. o KZN). Nieruchomości należące do KZN mogą być sprzedawane bądź oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu lub zbywane bez jego przeprowadzania (w drodze bezprzetargowej, zob. art. 51 ust. 1 i 2 ust. o KZN).
Nieodpłatne przekazanie jednostce samorządu terytorialnego może nastąpić w celu realizacji inwestycji mieszkaniowej. Chodzi o sytuację, gdy nieruchomość była wykorzystana dla powiększenia zasobu mieszkaniowego gminy, w tym wybudowaniu lokali socjalnych. Ponadto, w grę wchodzi przekazanie na cele rewitalizacji i realizacji inwestycji, takich jak: wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizacja, utrzymanie czystości i porządku, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, reedukacja, cmentarze komunalne (zob. art. 52 ust. o KZN).
JST mogą otrzymać nieruchomości z Zasobu także w celu wybudowania dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich. Oprócz tego, samorząd może otrzymać nieruchomości z KZN, aby utworzyć na nich mieszkania chronione, noclegownie, schroniska dla bezdomnych, tereny zieleni publicznej, infrastrukturę społeczną w zakresie zdrowia i sportu.
Na zakończenie wskażmy, że w razie zbycia bądź przeznaczenia nieruchomości przez JST na inny cel, niż wskazany w umowie, zanim minęło 10 lat od dnia nieodpłatnego przekazania, Prezes Zasobu występuje do JST z żądaniem zwrotu rynkowej wartości danej nieruchomości (przyjąć trzeba wartość z dnia żądania). KNZ może jednak odstąpić od domagania się zwrotu, o ile nieruchomość zostanie przeznaczona albo zbyta na cele publiczne (art. 53 ust. 3 ust. o KZN).
