Prawo budowlane dąży do wykorzystania potencjału nowoczesnego oprogramowania, sprzętu komputerowego oraz sieci telekomunikacyjnych. Na nowe zastosowania czeka sztuczna inteligencja, która służy już np. do analizy orzecznictwa i literatury prawniczej. Praktyka wskazuje jednak, że najbardziej produktywna jest synergia narzędzi cyfrowych oraz wiedzy i doświadczenia ekspertów.
Prawo budowlane 2023: pod znakiem cyfryzacji
Prawnicy specjalizujący się w prawie budowlanym w 2023 roku muszą już być doskonale obeznani z oprogramowaniem wykorzystywanym w pracy z ustawami i orzecznictwem. Również administracja budowlana sięga coraz odważniej po różnego rodzaju narzędzia cyfrowe mające upraszczać tradycyjne procedury. Przykładami są cyfrowa książka obiektu budowlanego, wachlarz usług na portalu eBudownictwo oraz elektroniczna wersja dziennika budowy. Na etapie pilotażowym znajduje się kolejne ważne rozwiązanie.
Procedury administracyjne w sieci
Zgodnie z informacją Ministerstwa Rozwoju i Technologii, 16 listopada 2023 r. w 20 urzędach administracji architektoniczno-budowlanej rozpoczął się pilotaż Systemu do Obsługi Postępowań Administracyjnych w Budownictwie (SOPAB). Uruchomienie go na pełną skalę ma nastąpić już na początku roku 2024. SOPAB to pierwszy w Polsce centralny i zintegrowany system służący do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach inwestycji budowlanych. Jest przeznaczony dla administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego wszystkich szczebli, łącznie jest to ok. 800 organów.
System w wersji podstawowej (MVP – minimum viable product) umożliwia tworzenie, obsługę i przesyłanie wszystkich dokumentów potrzebnych w trakcie procesu budowlanego. Poszczególne funkcje oprogramowania są sprawdzane w trakcie pilotażu, który ma bardzo praktyczny wymiar, polega bowiem na załatwianiu wniosków o pozwolenie na budowę. Co ciekawe, każdy urząd uczestniczący w pilotażu może przeprowadzić w SOPAB maksymalnie pięć spraw. Limit ten wydaje się zbędny. Szczególną zaletą oprogramowania ma być wsparcie w pracy powtarzalnej i mechanicznej, zatem najbardziej czasochłonnej i męczącej (np. obliczanie terminów). Miejmy nadzieję, że zwolniony czas będzie poświęcony na pracę merytoryczną i szybsze wydawanie decyzji administracyjnych opartych na poprawnej wykładni.
Po zakończeniu pilotażu rozpocznie się analiza zgłoszeń i komentarzy użytkowników oraz dalsze prace rozwojowe. Trzeba przyznać, że skoro system ma zacząć pracować „pełna parą” już w przyszłym roku, czasu pozostało niewiele. SOPAB ma prowadzić do ujednolicenia sposobu prowadzenia postępowań i interpretacji przepisów w podobnych sprawach. Jeżeli będzie funkcjonował poprawnie, stanie się uzupełnieniem działającego od roku 2020 przeznaczonego dla inwestorów serwisu eBudownictwo.
Orzecznictwo NSA – stały punkt odniesienia prawników prawa budowlanego
Niezależnie od innowacji technicznych i bacznie śledzonych przez prawników prawa budowlanego nowelizacji, trudną do przecenienia rolę odgrywa orzecznictwo sądów administracyjnych, a zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jego sędziami są wybitni specjaliści, często mający poważne osiągnięcia naukowe połączone z wieloletnią praktyką. Dzięki temu rozważania NSA są źródłem mocnych argumentów w postępowaniach administracyjnych. Uważna lektura uzasadnień wyroków i postanowień chroni też przed bezrefleksyjnym podejściem do prawa – nieraz na pozór oczywiste rozwiązania okazują się zupełnie błędne.
Sąd koryguje wadliwą interpretację przepisów
Na uwagę zasługuje wyrok NSA z 16 XI 2022 r., II OSK 1865/21, wydany wskutek skargi kasacyjnej, którą wniósł Wojewoda Zachodniopomorski od wyroku szczecińskiego WSA. Wyrok ów dotyczył sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na wkopaniu zbiornika zamkniętego na deszczówkę. Po wpłynięciu zgłoszenia Prezydent Szczecina zgłosił sprzeciw, wskazując na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłaszający odwołał się, jednak wojewoda również uznał, że zgłoszone roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie wymieniono ich w art. 29 Pr bud., który wylicza roboty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia.
W skardze do WSA zarzucono wojewodzie naruszenie art. 28 ust.1 i 30 ust. 6 pkt 1 Pr. Bud, podkreślając, że o zwolnieniu z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę decyduje zakres i stopień skomplikowania technicznego robót. Jeśli pewien rodzaj prac został zwolniony z obowiązku otrzymania pozwolenia, to również roboty, na które składa się ten sam zakres czynności, różniące się jedynie przeznaczeniem, powinny być objęte zwolnieniem (analogia legis).
WSA uznał argumenty ze skargi za trafne. Wskazał, że intencja ustawodawcy wskazuje na potrzebę rozszerzającej wykładni art. 29 Pr. Bud. Wojewoda złożył skargę kasacyjną do NSA, zarzucając sprzeczność orzeczenia WSA z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 Pr. Bud. Podniósł, że wyjątki zawarte w art. 29 Pr. Bud. tworzą katalog zamknięty, zatem nie jest dopuszczalna wykładnia celowościowa ani rozszerzająca.
Wykładnia tylko zgodnie z zasadami prawa
NSA skargę wojewody oddalił jako nieuzasadnioną, wskazując na szczególne znaczenie art. 4 Pr. Bud. Wprowadza on zasadę wolności budowlanej determinującą wykładnię przepisów budowlanych. Wykładnia ta nie może doszukiwać się ograniczeń wolności zabudowy tam, gdzie ich de facto brak. Sąd podkreślił, że wolność budowlana przysługuje każdemu, kto dysponuje nieruchomością gruntową na cele budowlane. Zamierzenie budowlane musi jednak być zgodne z prawem, a zatem wolność zabudowy nie ma charakteru absolutnego. Ograniczenia nie sprawiają jednak, że znaczenie tej wolności w procesie wykładni zmniejsza się. Przeciwnie, poszczególne przepisy należy interpretować tak, by ograniczenia wolności zabudowy występowały jedynie tam, gdzie porządek prawny rzeczywiście je przewiduje.
Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował tym samym podejście WSA, który nie poprzestał na literze art. 29 Pr. Bud., lecz dokonał wykładni systemowej i celowościowej. Właśnie taka wykładnia zapewnia spójność przepisów budowlanych oraz systemu prawa jako całości. NSA przypomniał także, iż wprowadzanie przepisów redukujących zakres wolności obywatelskich może odbywać się jedynie zgodnie z wymogami konstytucyjnymi, zwłaszcza zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).
