Błędy w interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są jednym z najważniejszych narzędzi w systemie planowania przestrzennego. Wynika to z faktu, że obowiązują one bezpośrednio właścicieli nieruchomości – tylko miejscowe plany są aktami prawa miejscowego regulującymi planowanie przestrzenne. Zgodność planowanej zabudowy z zapisami planu jest weryfikowana w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Od treści planu zależy czy wniosek inwestora będzie uwzględniony. Dlatego też zapisy planu są tak ważne.

Spis treści:
Różne interpretacje
Zasady formułowania aktów prawnych
Definicje
Orzecznictwo sądowe dotyczące definiowania pojęć
Relacja między częścią tekstową a graficzną
Podsumowanie
Wybrane orzecznictwo sądowe oraz administracyjne

Różne interpretacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

Na uwadze należy mieć fakt, że miejscowe plany zagospodarowanie przestrzennego tworzone są przez urbanistów, co niejednokrotnie powoduje problemy natury prawnej. Urbaniści używają bowiem języka urbanistycznego, który różni się od języka prawniczego. Stąd zapisy jasne dla urbanistów mogą budzić wątpliwości z punktu widzenia prawnego. W efekcie prowadzi to do sporów na tle rozumienia zapisów planu.

Spór taki z reguły prowadzony jest miedzy inwestorem, a organem administracji budowlanej. Inwestorzy zazwyczaj jak najszerzej interpretują wszelkie możliwości zabudowy danego terenu. Opierają się tutaj na obowiązującej zasadzie, że niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właściciela nieruchomości (wyrok NSA z 11 czerwca 1999r. IV SA 295/96).

Z drugiej strony oczywista jest zasada, że nie można nadużywać niejasnych sformułowań miejscowych planów i dopuszczać każdą, nawet wątpliwą zabudowę na danym terenie. Z punktu widzenia tych sporów ważne jest więc prawidłowe sporządzanie takich planów, a potem ich właściwa interpretacja.

Zasady formułowania aktów prawnych

Zasady tworzenia aktów prawnych uregulowane są między innymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Z punktu widzenia tworzenia takich planów szczególnie ważne są tu zapisy paragrafu 145 do 149. Zgodnie z § 145 ust.1 w przypadku gdy norma ma znajdować zastosowanie we wszystkich określanych przez przepis prawny okolicznościach, w przepisie tym nie określa się okoliczności jej zastosowania. Oznacza to, że nie powinno się określać w przepisie sytuacji, w których przepis ten ma zastosowanie, jeżeli celem jest by przepis obowiązywał w każdych okolicznościach.

Z kolei zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, gdy norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych konkretnych okolicznościach, to muszą być one jednoznacznie i wyczerpująco wskazane w konkretnym przepisie prawnym. Takie same zasady formułowania aktów prawnych, w tym miejscowych planów, wynikają też z orzecznictwa sądowego (np.: wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2007r. III SA/Wa 1950/07, wyrok WSA w Warszawie z 12 września 2007r. III SA/Wa 726/07).

Z powyższych zapisów można sformułować następujące wytyczne co do tworzenia i wykładni MPZP:

• Jeżeli dany zakaz zabudowy ma obowiązywać dla całego terenu objętego planem, to zakaz ten należy umieszczać w części ogólnej;
• Jeżeli dany zakaz zabudowy ma się odnosić tylko do niektórych działek, to należy go umieszczać w części szczegółowej, która dotyczy tych właśnie działek;
• Nie powinno się powielać zakazu zabudowy z części ogólnej w części szczegółowej. W takim wypadku możliwa jest bowiem interpretacja, że zakaz obowiązuje tylko co do nieruchomości z części szczegółowej;

Definicje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego

Ważną częścią miejscowych planów zagospodarowanie przestrzennego są definicje. Zgodnie z §146 ust.1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, definicję należy umieszczać w akcie prawnym wtedy, gdy dane pojęcie jest nieostre i należy ograniczyć tą nieostrość. Z kolei zbędne jest umieszczanie definicji pojęcia, które jest jasne i zrozumiałe. Definicja umieszczona w miejscowym planie (jak i innym akcie prawnym) jest wiążąca dla całego tego aktu.

W aktach prawa miejscowego umieszczanie definicji jest celowe, aby wyjaśnić sformułowania o charakterze urbanistycznym. Część sformułowań jest wyjaśnionych w ustawie Prawo budowlane czy ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak wiele terminów nie jest ustawowo zdefiniowanych i te właśnie powinny być wyjaśnione przez definicje z planu miejscowego. Brak wyjaśnienia danych sformułowań także może powodować spory miedzy inwestorem a organami administracji budowlanej.

Typowym, często stosowanym pojęciem nieostrym, jest słowo „zabudowa”. W miejscowych planach często zdarza się wprowadzenie zakazu zabudowy na danych terenach. W razie braku wyjaśnienia tego sformułowania można je interpretować bądź jako zakaz sytuowania wszystkich obiektów budowlanych bądź jako zakaz odnoszący się tylko do obiektów kubaturowych.

Precyzja pojęć jest wymagana zwłaszcza przy zapisach wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu. Wtedy bowiem najczęściej dochodzi do sporu między stroną a organem.

Orzecznictwo sądowe dotyczące definiowania pojęć z miejscowych planów zagospodarowanie przestrzennego

Istnieje bogate orzecznictwo sądowe dotyczące definiowania pojęć z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sądy administracyjne uznają, że niektóre pojęcia są już od dawna jasne i nie ma już potrzeby wprowadzania ich definicji do zapisów planu. Przykładowo takimi pojęciami są określenia: stacjonarny, niestacjonarny, lokalizacja projektu, instalacja na stałe.

Z orzecznictwa sądowego wynika również zalecenie, by przy tworzeniu takiego planu najpierw zweryfikować jakie pojęcia są do niego wprowadzane i czy pojęcia te mogą wywołać wątpliwość czy też nie. Zaleca się również to, by używać pojęć, które są zdefiniowane w ustawach (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2008r. IV SA/Wa 1/08).

Relacja między częścią tekstową a graficzną planu

Przy odczytywaniu zapisów planów miejscowych pojawiają się również problemy dotyczące relacji między częścią tekstową a graficzną planu. Podział planu na te dwie części wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 20 ust. 1 powyższej ustawy część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna załącznik do tej uchwały. Zasady dotyczące zabudowy odczytuje się i z części opisowej i z części graficznej.

W orzecznictwie sądowym oraz w wypowiedziach doktryny występują następujące stanowiska dotyczące relacji miedzy częścią tekstową a opisową:

• Pogląd zgodnie z którym obie części planu są tak samo ważne i są równorzędne;
• Pogląd zgodnie z którym część graficzna jest załącznikiem do uchwały i obowiązuje w takim zakresie w jakim tekst odsyła do części graficznej;
• Pogląd według którego rysunek w ogóle nie stanowi normy prawnej.

Na tle tych stanowisk różnie kształtują się wypowiedzi jak postąpić w razie sprzeczności między częścią graficzną a tekstową, to jest której z tych części należy dać pierwszeństwo. Na przykład co zrobić w sytuacji, gdy część tekstowa przewiduje zakaz zabudowy w danym miejscu, a cześć graficzna w tym samym miejscu przewiduje lokalizację obiektu budowlanego.

Pomijanie czy lekceważenie części graficznej nie jest dopuszczalne. W taki wypadku należy się przychylić do zasady, że ograniczenia w zabudowie muszą być jednoznaczne i wynikać wprost z zapisów planu – co oznacza, że lokalizacja danego obiektu narysowanego w części graficznej powinna być uznana za dopuszczalną.

Orzecznictwo sądowe i doktryna pozwala na sformułowanie kilku ogólnych zasad dotyczących wykładni planów. Zasady te są następujące:

• „Jedną z podstawowych zasad jest ochrona prawa własności i konieczność dokonywania wykładni planów na korzyść właścicieli nieruchomości – w praktyce oznacza to, że organy nie mogą ograniczać prawa do zabudowy jeżeli ograniczenia te nie wynikają wprost z planu miejscowego;
• Odczytując treść planów miejscowych należy uwzględniać zapisy ustawy Prawo budowlane i ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
• Interpretując plan należy uwzględniać wiedzę specjalistyczną, zwłaszcza urbanistyczną – dotyczy to zwłaszcza wyjaśnienia treści pojęć;
• Przy interpretacji planu należy uwzględniać charakter terenu na którym jest planowana inwestycja – każdy teren bowiem ma swój określony charakter i związane z tym szczególne wartości, które podlegają ochronie. Inne wartości są ważne na terenie uzdrowiskowym, inne na terenie zabudowy jednorodzinnej, itp.”

Zasady wykładni miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w skrócie

Zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są aktem prawa miejscowego i wiążą właścicieli nieruchomości. Mają one więc bardzo duże znaczenie w toku postępowań o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę czy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego ważne jest aby zapisy planów były odpowiednio tworzone, a następnie interpretowane. Orzecznictwo sądowe na temat wykładni mpzp jest bardzo liczne. Z wyroków sądów wynika kilka podstawowych zasad dotyczących wykładni: zakaz interpretowania zakazów w sposób rozszerzający, nakaz wyrażania wszelkich zakazów zabudowy w sposób jednoznaczny i wyraźny, konieczność uwzględniania wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza z zakresu urbanistyki. Pomimo tych zasad, spór między inwestorem a organem administracji odnośnie treści mpzp zdarza się bardzo często.

Poniżej przedstawiamy wybrane orzecznictwo sądowe oraz administracyjne na temat opisanej wyżej problematyki:

1. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia  16 listopada 2012  r. (NK-N6.4131.765.2012.JK8):  „(…) Analiza regulacji art. 20 ust. 1 u.p.z.p. pozwala stwierdzić, że załącznik graficzny stanowi integralną część uchwały i odzwierciedla w sposób graficzny tekstowe ustalenia planu. Oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały. Ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną polegająca na oznaczeniu na rysunku planu terenu, dla którego w treści planu nie wprowadzono ustaleń, stanowi istotne naruszenie prawa, tj. naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego.”
2. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia  8 lutego 2013  r. (II SA/Po 1006/12): „Przy wykładni przepisów u.p.z.p., a w tym ustaleń uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich.”
3. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia  28 marca 2014  r. (II OSK 518/13): „1. Władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. 2. Co do zasady nie można twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne.”
4. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia  3 stycznia 2017  r. (II OSK 685/16): „Część rysunkowa miejscowego planu jest równorzędna z jego częścią tekstową i nie może być nieuwzględniana przy jego interpretacji.”
5. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia  12 lipca 2012  r. (II OSK 1108/12): „Nie do zaakceptowania jest pogląd, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogą być interpretowane przez stosowne zapisy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt taki winien odzwierciedlać ustalenia studium, a w każdym razie być z nim zgodny, nie zaś odwrotnie.”
6. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia  1 lipca 2014  r. (II OSK 85/14): „Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem rangi podustawowej, to nie może być sprzeczny z normami ustawowymi (…) . Przepis art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody musi być uwzględniany w procesie planistycznym, a jego treść nie może być pomijana w kształtowaniu treści planu miejscowego. Uchwała rady gminy dotycząca planu zagospodarowania przestrzennego powinna być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.”
7. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia  5 lutego 2013  r. (II SA/Po 993/12): „Przy interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, przy uwzględnieniu założenia, że dokonując interpretacji przepisów prawa dozwolone jest korzystanie z wszelkich materiałów, które są relewantne dla ustalenia sensu interpretowanego przepisu, a do takich materiałów należy przede wszystkim akt normatywny, w którym znajduje się interpretowany przepis prawny.”
8. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia  31 maja 2016  r. (II SA/Wr 122/16): „ (...) Ponadto, nie jest dopuszczalna taka wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy (...). Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności.”
9. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia  2 stycznia 2013  r. (Mazow.2013/2798, LEX-I.4131.200.2012.RM): „1. Jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, wszakże pod jednym warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Gmina może zatem samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, pod tym jednak warunkiem, że następuje to bez naruszenia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). 2. Wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia w formie nakazów, w stosunku do oznaczenia, które nie zostało zakwalifikowane jako obowiązujące, stanowi o naruszeniu zarówno art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak również § 7 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) oraz § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia.”
10. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia  26 kwietnia 2013  r. (II OSK 2645/11): „Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów w zakresie określonym w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak ustalenia te powinny być precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo.”
11. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia  21 lutego 2013  r. (II SA/Kr 1775/12): „Okoliczność, iż skarżący nabył nieruchomość na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym już po wejściu w życie uchwały w tym przedmiocie, nie pozbawia go interesu prawnego do wniesienia na nią skargi.”

Jesteśmy prawnikami specjalizującymi się w prawie budowlanym i oferujemy skuteczną pomoc prawną dla klientów z sektora budowlanego. Oferujemy usługi doradcze, analizę umów, reprezentację w sporach i negocjacjach. Skontaktuj się z nami, aby skorzystać z naszej wiedzy i doświadczenia.