Blokowanie inwestycji to proces, który inwestor powinien brać pod uwagę, rozpoczynając pracę nad projektem. Planowane inwestycje często wywołują bowiem duże zainteresowanie społeczne. Szczególnie dotyczy to osób, które mieszkają w bliskiej odległości od działki, na której ma powstać projektowana zabudowa. Wyjątkowo duże zainteresowanie występuje w przypadku, gdy planowaną inwestycją jest wielkopowierzchniowy obiekt handlowy. Tego typu budowle mają często znaczny wpływ na otoczenie, co tym bardziej zwiększa zainteresowanie przyszłych sąsiadów takiego projektu inwestycyjnego.
Chcesz zablokować inwestycję powstającą w sąsiedztwie? Dowiedz się, w jaki sposób ustalona została lokalizacja zabudowy
Proces blokowania inwestycji handlowej rozpocząć należy od ustalenia, w jaki sposób wyznaczona została lokalizacja planowanej budowy. Poniższy komentarz wyjaśni, kiedy lokalizacja dużego obiektu handlowego może być ustalona na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a kiedy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Omówione zostaną też uprawnienia podmiotów - stron tego postępowania. Wyjaśnione zostanie również kroki jakie mogą podjąć strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dwie metody lokalizacji wielkopowierzchniowej zabudowy handlowej
Lokalizacja dużych obiektów handlowych może być wyznaczona na dwa sposoby:
- na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu lub
- w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.).
Wybór między tymi dwoma sposobami w dużej mierze zależy od planowanej powierzchni sprzedaży.
W niniejszym opracowaniu zostaną wyróżnione dwa typy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych: o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 oraz o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2. Dokonanie powyższego rozróżnienia wynika z faktu, że wskazana powierzchnia jest granicą determinującą sposób działania. Otóż, lokalizacja obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 może nastąpić wyłącznie na podstawie m.p.z.p. Obiekty mniejsze (do 2000m2) mogą być lokalizowane albo w planie miejscowym albo (gdy tego planu nie ma) w decyzji o warunkach zabudowy.
Na uwadze należy przy tym mieć to, by powierzchnie sprzedaży rozumieć zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( dalej u.p.z.p). W świetle art. 2 pkt. 19 tej ustawy powierzchnia sprzedaży to „część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów, a więc bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.”
Lokalizacja obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2
Budowa obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 jest planowana ze znacznym wyprzedzeniem. Jeżeli są bowiem przewidywane takie inwestycje na terenie gminy, to ich lokalizacja powinna być określona w studium oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z treści art. 10 ust. 3a i 3b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustęp 3a stanowi, że studium określa obszary na których możliwa jest lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Natomiast w art. 10 ust. 3b w/w ustawy jest wskazane, że lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tym miejscu, jedynie tytułem krótkiego przypomnienia, należy wyjaśnić, że studium określa politykę przestrzenną gminy i jest aktem bardziej ogólnym od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O studium, jego zawartości i roli oraz procedurze uchwalania pisaliśmy w artykule Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu – krok po kroku.
Natomiast plan miejscowy ma charakter prawa miejscowego i określa konkretne przeznaczenie danych terenów. Plan miejscowy musi być zgodny z zapisami studium. Szerzej z zagadnieniami dotyczącymi planów miejscowym można się zapoznać w artykule Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – krok po kroku.
Obowiązek lokalizacji obiektów handlowych na podstawie zapisów studium i planów miejscowych został wprowadzony do przepisów prawnych pod wpływem orzecznictwa sądowego. Kluczowy w sprawie był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008r., K 46/07. Stwierdzono w nim, że „ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest niezgodna z art. 2, 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. Następnie pojawiły się liczne wyroki sądowe, jak na przykład wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012r., II OSK 1515/11, potwierdzające, że „obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o postanowienia decyzji o warunkach zabudowy” (tak też: wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1699/06 i 11 marca 2008 r., sygn. II OSK 87/07, T. Bąkowski, Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2004, s. 64, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 104).
Pod wpływem powyższego orzecznictwa, ustawodawca wprowadził stosowne zmiany legislacyjne do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Obecnie zatem, jak już kilkukrotnie wskazano, obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 można lokalizować tylko na podstawie zapisów planu miejscowego. W przypadku braku m.p.z.p., w którym jest określona lokalizacja przedmiotowej inwestycji, nie istnieją prawne podstawy, aby wydać decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2017 r., IV SA/Wa 2455/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2019r., II SA/Kr 380/19, wyroki NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1531/2010, z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1699/06, z dnia 11 marca 2008r. sygn. akt II OSK 87/07).
Zaskarżenie zapisów planu miejscowego dopuszczającego lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych sposobem na zablokowanie inwestycji
Potencjalnym sąsiadom planowanego obiektu handlowego wielkopowierzchniowego przysługują środki ochrony ich interesów prawnych w postaci możliwości zablokowania inwestycji także wtedy, gdy możliwość jej powstania została ujęta w m.p.z.p. Istnieje bowiem uprawnienie do zaskarżenia postanowień planu, na ogólnych zasadach o których mowa w artykule Zaskarżanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdemu, czyj interes prawny lub czyje uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ, przysługuje możliwość zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Skarga może zostać wniesiona w każdym czasie, także w okresie odległym od dnia uchwalenia planu miejscowego. Skargę można wnieść we własnym imieniu lub jako reprezentacja grupy mieszkańców gminy, którzy wyrazili na to pisemną zgodę. Skargę wnosi się do właściwego sądu administracyjnego. W przypadku planów miejscowych, które zostały uchwalone przed 1 stycznia 2017r., konieczne jest przed wniesieniem skargi do sądu, wezwanie gminy do usunięcia naruszenia prawa. Co do pozostałych planów, nie ma takiego obowiązku. Na odpowiedź gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa można oczekiwać maksymalnie 60 dni. Po tym czasie konieczne jest wniesienie skargi. Jeżeli wcześniej Gmina odpowie negatywnie, wówczas skargę do WSA należy złożyć w ciągu 30 dni od dnia otrzymania takiej odpowiedzi.
Najczęstszym zarzutem co do prawidłowości planów miejscowych jest ich sprzeczność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wskazano już wyżej, m.p.z.p. nie może przewidywać przeznaczenia działek na obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, jeżeli w studium nie zostały wyznaczone w tym samym miejscu obszary na tego typu inwestycje. Plan miejscowy musi być bowiem zgodny ze studium. Jeżeli więc studium nie przewidywało możliwości lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, natomiast uchwalony m.p.z.p. taką możliwość przewidział, to taka sprzeczność powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonego m.p.z.p. (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2018 r., II OSK 2033/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014r., IV SA/Wa 2565/12).
Zmiana zapisów planu miejscowego
Jednym ze sposobów, który może doprowadzić do braku realizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest doprowadzenie do zmiany zapisów planu miejscowego, który przewiduje taką inwestycję. Jest to potrzebne zwłaszcza wtedy, gdy nie ma podstaw do zaskarżenia planu miejscowego lub gdy sąd administracyjny oddalił skargę o stwierdzenie nieważności planu. Wówczas rozwiązaniem jest zmiana planu, polegająca na usunięciu zapisów dopuszczających zabudowę wielkopowierzchniową, a wprowadzająca w to miejsce inną zabudowę (np.: jednorodzinną).
Procedura zmiany planu jest czasochłonna i dość skomplikowana. Działania w tym zakresie podejmują właściwe organy gminy, i tak:
- aby rozpoczęta była procedura zmiany zapisów m.p.z.p. osoby zainteresowane powinny zwrócić się do rady gminy lub wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Są to bowiem jedyne kompetentne podmioty, które mogą złożyć formalny wniosek o podjęcie uchwały w przedmiocie przystąpienia do zmiany planu;
- wniosek o zmianę zapisów planu należy odpowiednio uzasadnić – można bowiem liczyć się z tym, że brak uzasadnienia wniosku czy też jego niewłaściwe uzasadnienie nie wywrze pożądanego skutku;
- organy gminy nie mają obowiązku uwzględnienia wniosku - wniosek o zmianę planu ma charakter postulatywny. Organy mogą, ale nie muszą go uwzględnić. Może być tak, że inicjatywa już na początku spotka się z odmową, bo już wójt, burmistrz, prezydent miasta uzna, że nie wystąpi do rady gminy o podjęcie uchwały w sprawie zmiany m.p.z.p. Może też być tak, że zmiana planu będzie wprowadzona, ale w innym kształcie niż zaproponowana.
Procedura zmiany planu trwa minimum 1,5 roku – 2 lata. Czasami trwa znacznie dłużej (zdarzają się sytuacje, gdy procedura zmiany planu trwa nawet 8, 9 lat). Dopóki zmiana planu miejscowego nie będzie skutecznie przeprowadzona, dopóty inwestor może na danej działce złożyć w oparciu o dotychczasowy plan wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wielkopowierzchniowej zabudowy handlowej.
Lokalizacja obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 na podstawie decyzji o warunkach zabudowy
Jak wskazano wyżej, obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 2000m2 mogą być realizowane bądź na podstawie zapisów planu miejscowego bądź po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy (oczywiście każdorazowo także po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę).
Decyzja o warunkach zabudowy (decyzja wz) jest wydawana wówczas, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzję tą wydaje wójt, burmistrz lub prezydenta miasta.
Kto jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy
Warunki zabudowy są ustalane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, o którym napisano w artykule Decyzja o warunkach zabudowy – postępowanie administracyjne. Jednym z pierwszych i najważniejszych etapów tego postępowania jest ustalenie kręgu stron – które będą mogły następnie brać w nim udział. O tym, kto jest stroną postępowania przesądza treść art. 28 k.p.a. (kodeksu postępowania administracyjnego). Przepis ten stanowi co następuje: „Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.” Krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji wz zwykle różni się od kręgu stron biorących udział w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 1083/10 i z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1871/13 - dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., II OSK 268/10; podobnie wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., II OSK 259/10). Zwykle więcej osób (podmiotów) bierze udział w tym pierwszym postępowaniu.
Orzecznictwo wskazuje, że stronami postępowania administracyjnego będą zawsze wnioskodawca, właściciel oraz użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, co wynika m.in. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, stronami mogą być również podmioty, które mają tytuł prawny do sąsiednich działek oraz tych działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z obszarem, na którym została zaplanowana inwestycja. Ich interes prawny jest ustalany na podstawie zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, a także stopnia jej uciążliwości dla tych nieruchomości powstały po zrealizowaniu danej inwestycji (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., IV SA 594/99 oraz wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., OSK 394/04).
Co do zasady krąg stron ustala organ administracji czyli w tym wypadku wójt, burmistrz lub prezydent miasta. To ten organ musi ocenić na jakie działki planowany obiekt będzie oddziaływał i kto jest właścicielem tych działek. Organ ocenia to na podstawie własnego przekonania. Może być tak, że właściciele pewnych działek nie będą uznani za stronę przez organ administracji. Jeżeli ci pominięci właściciele będą chcieli brać udział w postępowaniu o wydanie decyzji wz to muszą złożyć w tym celu stosowny wniosek. Tytuł wniosku może być dowolny ale najlepiej by znalazło się w nich sformułowanie „wniosek o uznanie za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy”.
Wniosek o uznanie za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy
We wniosku należy wykazać, że dany podmiot (wnioskujący) posiada interes prawny. Może to zrobić poprzez określenie istnienia podstawy materialnoprawnej, a także związku pomiędzy tym interesem prawnym, a wynikiem prowadzonego postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Warto wiedzieć, że taki związek wystarczy uprawdopodobnić. Trzeba wykazać jedynie możliwość, że wydane rozstrzygnięcie będzie miało wpływ na interes prawny lub obowiązek podmiotu, a nie, że taki wpływ pojawi się na pewno. Podstawą do działania danego podmiotu w charakterze strony mogą stanowić nie tylko przepisy z zakresu prawa budowlanego, ale z różnych dziedzin prawa, na przykład z prawa cywilnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r. sygn. I OSK 719/10, z dnia [...] 2011 r. sygn. I OSK 877/10).
Ustalenie kręgu stron w postępowaniu rodzi z reguły duże konflikty na linii: organ-inwestor-właściciele nieruchomości sąsiednich. Inwestor zawsze zainteresowany jest tym by jak najmniejsza liczba podmiotów brała udział w postępowaniu i może w tym kierunku argumentować przed organem. Z kolei właściciele nieruchomości położonych w pobliżu inwestycji chcą w jak najszerszym rozmiarze brać udział w tym postępowaniu i argumentują do organu przeciwnie niż inwestor.
Uprawnienia stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy
Najważniejsze uprawnienia strony w postępowaniu o wydanie decyzji wz to: wgląd w akta sprawy wraz z utrwalaniem ich treści (art. 73 § 1 k.p.a.), składanie wniosków dowodowych (art. 78 § 1 k.p.a.; często strony powołują jako wniosek dowodowy dokumenty prywatne, kontranalizy urbanistyczne) i odwołanie się od decyzji (art. 127 § 1 k.p.a.; w tym przypadku do samorządowego kolegium odwoławczego, a po wydaniu decyzji przez kolegium – skarga do sądu administracyjnego).
Chcesz zablokować inwestycję w sąsiedztwie? Sprawdź, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy
W procesie blokowania inwestycji handlowej należy zapoznać się z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, która określana jest przez wnioskodawcę-inwestora. Inne strony nie mogą modyfikować wniosku inwestora. Wynika to z obligatoryjnego charakteru decyzji, na podstawie której są ustalane warunki zabudowy (wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1467/09). Treść wniosku określa możliwe działania organu. Należą do nich rodzaj, zakres oraz wielkość planowanej inwestycji. Z tego powodu organ nie ma kompetencji, aby modyfikować wniosek strony. Dokonanie modyfikacji przez inwestora nie może być również domniemane (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., II OSK 101/13). Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 8 sierpnia 2016r. (II SA/Gl 578/16): „Granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przede wszystkim przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają one pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o gabaryty tych obiektów np. ich wysokość, liczbę kondygnacji, linię architektoniczną, to mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora.”
Sąsiad planowanego obiektu handlowego, w zależności od swojego interesu, powinien wykazać spełnienie lub brak spełnienia przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wynikają one z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i są następujące:
„1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) uzbrojenie terenu (istniejące, projektowane lub zagwarantowane przez właściwą jednostkę organizacyjną) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą, która została uzyskana podczas sporządzania miejscowych planów, które utraciły moc po wejściu w życie ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi”.
Można zakładać, że sąsiedzi planowanego dużego obiektu handlowego mogą zmierzać do wykazania braku spełnienia każdego z powyższych warunków. Poszczególne zarzuty pojawiają się z różną częstotliwością.
Warunek dobrego sąsiedztwa
Przedmiotem sporu najczęściej jest spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunek ten – ogólnie mówiąc- polega na tym, że planowana nowa zabudowa musi być podobna, spójna z zabudową już istniejącą. Biorąc pod uwagę charakterystykę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, spełnienie omawianego warunku dobrego sąsiedztwa wcale nie jest oczywiste. Zarówno w sytuacji, gdy w okolicy znajdują się już obiekty o podobnej funkcji, jak i wtedy, gdy obiekt handlowy będzie pierwszym tego typy obiektem w pobliżu, taki warunek może nie być wypełniony. Brak dużego obiektu handlowego w sąsiedztwie i jednolita zabudowa istniejąca, np. mieszkaniowa, nie są powodem, dla którego powstanie dużego obiektu handlowego byłoby niemożliwe. Mimo, że spełnia on zupełnie inną funkcję. Kontynuacja funkcji (czyli spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa) jest przez organy i sądy szeroko interpretowane. Odmowę ustalenia warunków zabudowy można argumentować jedynie tym, że zaistniała sprzeczność planowanego obiektu handlowego z obecną zabudową (tak: NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., II OSK 128/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 8 sierpnia 2016r. ,II SA/Gl 578/16 ). Jeżeli takiej sprzeczności nie ma, należy dopuścić lokalizowanie zróżnicowanej zabudowy. Oczywiście pod warunkiem, że jest to zgodne z istniejącym ładem przestrzennym (wyrok NSA z dnia 6 marca 2015 r., II OSK 1906/13).
Ład przestrzenny
Pojęcie ładu przestrzennego należy przy tym rozumieć zgodnie z w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem przez ład przestrzenny należy rozumieć „takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne”. Przy lokalizacji obiektu wielkopowierzchniowego szczególnie dużą rolę odgrywają wymogi społeczno-kulturowe. Ich uwzględnienie zwykle przesądza o przychylnym stanowisku organu, w tym jest argumentem za odejściem od jednorodnej zabudowy, np. mieszkalnej. Warunek kontynuacji funkcji, jednorodnej zabudowy, jest spełniony nie tylko, gdy nowy obiekt pełni taką samą funkcję, co poprzednie, ale także, gdy uzupełnia już istniejące przeznaczenie pozostałych. W tym wypadku, obiekt handlowy służy mieszkańcom w zaspokajaniu ich bieżących potrzeb i uzupełnia dominującą funkcję mieszkaniową na tym obszarze.
Zanim duży obiekt handlowy zostanie zlokalizowany w konkretnym miejscu, właściwy organ musi ustalić, czy nowy obiekt będzie uzupełniał istniejącą zabudowę. Kompleks budynków musi współistnieć bezkolizyjnie ze sobą. Ważne jest również określenie, czy nowy budynek nie ograniczy w przyszłości sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.
Warto zwrócić uwagę także na to, że brak dużych obiektów handlowych w sąsiedztwie nie oznacza, że nie uzyska się decyzji ustalającej warunki zabudowy. Obecność innych obiektów handlowych w pobliżu nie jest jednoznaczna ze spełnieniem wymogu dobrego sąsiedztwa. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystywania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) – jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 5 września 2014 r., II OSK 605/13). Strony przeciwne budowie obiektu mogą starać się o odmowę ustalenia warunków zabudowy, np. argumentując, że pozostałe obiekty handlowe w okolicy mają inne gabaryty, odmienną formę architektoniczną (lub inne parametry, cechy, wskaźniki kształtowania zabudowy czy zagospodarowania terenu). Może to spowodować, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, mimo iż inne obiekty handlowe już istnieją na tym obszarze.
Analiza urbanistyczna
Bardzo ważnym elementem postępowania o wydanie decyzji wz jest przeprowadzenie tzw. analizy urbanistycznej. Analiza urbanistyczna powinna mieć kształt odrębnego, dość obszernego, pisemnego opracowania w którym opisane są parametry zabudowy już istniejącej w pobliżu działki inwestycyjnej. W analizie wpisuje się na przykład jaką wysokość mają budynki, szerokość ich elewacji, kąty nachylenia dachów, wielkość terenów zielonych, funkcje obiektów, itp.
Na tej podstawie ustala się pewne – średnie, główne - cechy istniejącej zabudowy. Następnie porównuje się czy planowana zabudowa (nowa) jest podobna, a przynajmniej nie sprzecza z tą istniejącą już (starą) zabudową. Zasady opracowania analizy urbanistycznej określone są między innymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dalej r.u.w.n.z.
Analizę urbanistyczną rozpoczyna się poprzez określenie obszaru analizowanego. Obszar analizowany to – zgodnie z definicją zawartą w wyżej wymienionym rozporządzeniu - „ teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania”. W skrócie mówiąc, obszar analizowany to wyznaczony na mapie teren, który uwzględnia się przy ustaleniu cech istniejącej (starej, dotychczasowej) zabudowy. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, a głównie jego wielkość, ma więc decydujący wpływ na wynik całego postępowania. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury określa w jaki sposób obszar ten ma być wyznaczany. Jego granice powinny przebiegać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Orzecznictwo sądowe dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego jest bardzo obszerne. Na jego podstawie można sformułować kilka ogólnych i podstawowych zasad:
działka inwestycyjna powinna znajdować się w centrum obszaru analizowanego;
niedopuszczalne jest zmniejszenie obszaru analizowanego w stosunku do wymogów określonych w rozporządzeniu;
zwiększenie obszaru analizowanego może mieć charakter wyjątkowy, uzasadniony okolicznościami sprawy;
granica obszaru analizowanego nie może przebiegać przez środek działki ewidencyjnej.
Sąsiedzi mogą próbować uniemożliwić budowę inwestycji poprzez udowodnienie, że planowane parametry obiektu odbiegają od uśrednionych wartości wskazanych w analizie urbanistycznej.
Uprawnienia stron na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę
Przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego określa kto jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę (lex specialis w stosunku do artykułu 28 k.p.a.). Zgodnie z nim, stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego jest zdefiniowany w art. 3 pkt. 20 prawo budowlane. Definicja tego obszaru jest następująca: „teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu”.
Jak wynika z powyższych artykułów, aby być stroną w postępowaniu, nie wystarczy odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, ponieważ trzeba również wykazać, że inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość (wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., II OSK 2089/13). Biorąc pod uwagę powyższe, sąsiedzi planowanej inwestycji mogą brać udział w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę pod warunkiem, że posiadają stosowny tytuł prawny do nieruchomości, która znajduje się na obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.
NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2016 r. (II OSK 2620/14) przybliża treść i sens sformułowania „obszar oddziaływania obiektu”. W świetle tego orzeczenia najważniejszym elementem dla uznania, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji jest to, by inwestycja powodowała prawne ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu. NSA stwierdził, że sam fakt uciążliwości jakie powoduje inwestycja dla danej działki nie może skutkować, że jej właściciel jest stroną w postępowaniu.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest regulacja wyrażona w art. 10 k.p.a. Dotyczy ona obowiązku, aby zapewnić stronom udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Dokonywanie prawidłowych ustaleń w tym zakresie jest bardzo ważne. Przepis ten pozwala stronie czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, czyli od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, tj. m.in. umożliwienia im dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 k.p.a.), oraz zgłoszenia dowodów (art. 78 k.p.a.), zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 k.p.a.), jak również umożliwienia wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 k.p.a.). Strony – sąsiedzi inwestycji mogą również wnosić odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W toku samego postępowania przed organem strony mogą weryfikować prawidłowość projektu budowlanego.
Weryfikacja projektu budowlanego
Wymagania, które musi spełnić projekt budowlany, są określone w art. 34 ust. 1–3b prawo budowlane. Uszczegóławia je rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt budowlany podlega ocenie pod kątem merytorycznym wyłącznie w zakresie określonym w art. 35 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem projekt podlega sprawdzeniu pod kątem:
- zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu;
- zgodności z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Warto pamiętać, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane tylko po wcześniejszej weryfikacji i przeprowadzeniu oceny oddziaływania inwestycji na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższa regulacja ma bardzo duże znaczenie dla lokalizacji dużych obiektów handlowych. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:
- 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–5, 8 i 9 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–3 ustawie o ochronie przyrody.;
- 2 ha na obszarach innych niż wymienione powyżej w lit. a – przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego.
Powyższe powoduje, że realizacja obiektu wielkopowierzchniowego będzie musiała być poprzedzona uzyskaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.
W orzecznictwie sądowo- administracyjnym podkreśla się, że organ nie może w szerszym zakresie kontrolować projektu budowlanego niż wskazany powyżej.
Bardziej szczegółowo, pod względem merytorycznym, kontrolowany jest natomiast projekt zagospodarowania działku lub terenu. Ten projekt weryfikuje się bowiem pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W grę wchodzą nie tylko przepisy prawa budowlanego, ale wszelkie gałęzie prawa.
Odwołanie od decyzji
Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., każdej stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji do organu wyższej instancji. Jest to ważne, ponieważ weryfikacja przedłożonego projektu budowlanego przez organ pierwszej instancji nie zawsze jest zgodna z prawem. Na odwołanie przysługuje 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, w przypadku ogłoszenia decyzji ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Odwołania rozpatruje właściwy organ wyższego stopnia. Odwołania w sprawach dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę będzie rozpatrywał właściwy miejscowo wojewoda (art. 127 § 2 k.p.a.) Szerzej na ten temat pisaliśmy w artykule Odwołanie – wymogi formalne.
Strona ma prawo do wniesienia odwołania, co wiąże się z zasadą dwuinstancyjności postępowania, o której jest mowa w art. 15 k.p.a. Norma ta nakazuje dwukrotne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Oznacza to obowiązek dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Organ odwoławczy ma obowiązek ujawnić wyniki swoich ustaleń we własnym rozstrzygnięciu (w uzasadnieniu).
Z kolei od tego rozstrzygnięcia, czyli decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, przysługuje stronom możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Podsumowanie
Realizacja wielkopowierzchniowego obiektu handlowego z reguły budzi kontrowersje wśród sąsiadów takiej inwestycji. Sąsiedzi ci mogą brać udział w sprawie takiej inwestycji w charakterze strony. Postępowanie może być prowadzone według dwóch modeli:
- o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i następnie o wydanie pozwolenia na budowę; albo
- tylko o wydanie pozwolenia na budowę - gdy dla danego terenu obowiązuje plan miejscowy.
Chcąc zablokować budowę obiektu wielkopowierzchniowego należy podjąć starania by uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym. Podmiot będący stroną może podnosić zarzuty co do analizy urbanistycznej , może wnosić odwołania i skargi do sądu administracyjnego. W razie obowiązywania planu miejscowego celowe jest podjęcie starań o zmianę tego planu lub jego unieważnienie.
Na etapie wydawania decyzji o pozwolenie na budowę możliwość kwestionowania inwestycji jest bardziej ograniczona. Krąg stron tego postępowania jest z reguły węższy, a w stosunku do projektu można podnosić tylko zarzuty określone artykule 35 ustawy prawo budowalne.
