Decyzja ostateczna – czym różni się od wykonalnej, a czym od prawomocnej?

Decyzja ostateczna to nie zawsze to samo co decyzja wykonalna czy prawomocna. Aby zrozumieć różnicę, należy jednak bliżej przyjrzeć się przepisom znajdującym się w kodeksie postępowania administracyjnego oraz innych ustawach, które mogą mieć wpływ na rozumienie tego pojęcia. Istnieją sytuacje, w których rozpoczęcie określonych procedur na podstawie postanowienia nie będącego ostatecznym może nieść za sobą poważne konsekwencje w przypadku, gdy decyzja wykonalna nie stanie się ostateczną i będzie inna niż ta, która pozwalała na podjęcie działań. Przyjrzyjmy się bliżej przepisom prawa związanym z tym zagadnieniem!

Definicja decyzji ostatecznej według k.p.a.

Definicja decyzji ostatecznej, a tym samym odpowiedź na pytanie, kiedy taka się staje, znajdowała się w k.p.a. jeszcze przed jego nowelizacją, która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku. Pojęcie to definiuje bowiem art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem jest to postanowienie, od którego nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a uchylenie lub zmiana postanowienia może nastąpić tylko w przypadkach, które przewiduje k.p.a. lub ustawy szczególne. Oznacza to, że kiedy strony wyczerpią możliwości skorzystania z dostępnych środków odwoławczych, decyzja uznawana jest za ostateczną.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa od takiej decyzji nie można odwołać się wyłącznie w administracyjnym toku instancji. Jeżeli postanowienie uznane zostało za ostateczne, stronom nadal przysługuje prawo zaskarżenia go do sądu administracyjnego w przypadku, gdy istnieje podejrzenie niezgodności z prawem. Zasady i tryb wnoszenia zaskarżeń dotyczących takich decyzji do sądu administracyjnego określają odrębne ustawy.

Czym różni się decyzja ostateczna od prawomocnej? Definicja według kodeksu postępowania administracyjnego

Różnice pomiędzy decyzją ostateczną a prawomocną do niedawna jeszcze nie zawsze były jasne. Przed 1 czerwca 2017 roku pojęcie decyzji prawomocnej w postępowaniu administracyjnym rozumiano zgodnie z zapisami zawartymi w art. 269 k.p.a., które uznawały, iż decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, o ile ze wspomnianych przepisów nie wynika inaczej. Przez to pojęcie decyzji prawomocnej stało się właściwie jednoznaczne z pojęciem tej drugiej, co mogło faktycznie prowadzić do licznych nieporozumień.

Wraz z nowelizacją k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku, ustawodawca postanowił jednak wyjaśnić tę kwestię poprzez wprowadzenie do omawianego przez nas art. 16 kolejnego paragrafu, który definiuje decyzje prawomocne jako postanowienia ostateczne, od których stronom nie przysługuje prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego niezależnie od przyczyn. Ta definicja może jednak również być kłopotliwa i niejasna dla obywatela, dla urzędników, a nawet dla prawników. Jako dodatkowe objaśnienie warto więc przywołać tu uzasadnienie projektu nowelizacji, w którym czytamy, co następuje:

• „[w] rozumieniu projektowanego art. 16 § 3 k.p.a. nie można zaskarżyć decyzji, gdy zakazuje tego przepis prawa, gdy upłynął termin do zaskarżenia decyzji czy z powodu już zrealizowanej sądowej kontroli (tj. jeżeli sąd odrzucił lub oddalił skargę albo umorzył postępowanie)”.

Choć również to wyjaśnienie może rodzić wiele wątpliwości, jest ono z pewnością o wiele bardziej przejrzyste niż sam zapis zawarty w § 3 artykułu, do którego się odwołujemy. Na jego podstawie możemy uznać decyzję za prawomocną wówczas, gdy nie można wnieść od niej środka zaskarżenia do sądu ze względu na wyjątkowe przepisy prawa, a także wówczas, gdy nie zostało ono wniesione w określonym terminie. Zaskarżenie nie obejmuje także postanowień, w przypadku których skarga została wniesiona, lecz sąd odrzucił ją lub oddalił. W takich przypadkach są one prawomocne.

Ujmując tę kwestię nieco prostszym językiem, od takiej decyzji, podjętej przez organy administracji, przysługuje nam prawo wniesienia zaskarżenia do sądu administracyjnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią w danym przypadku inaczej. Jeżeli sąd uzna jednak zaskarżenie za bezzasadne lub nie dotrzymamy terminu, w którym należy wnieść ewentualne skargi, ta sama decyzja staje się prawomocna.

Czy decyzja ostateczna jest zawsze postanowieniem wykonalnym?

Pomimo nowelizacji, która odróżniła decyzję ostateczną od prawomocnej, kodeks postępowania administracyjnego wciąż nie zawiera sformułowanej wprost definicji postanowienia wykonalnego. Na podstawie art. 130 tego kodeksu można jednak określić decyzję wykonalną jako taką, która może być realizowana (wykonywana) po jej wydaniu. W pełnym brzmieniu artykułu 130 czytamy bowiem:

• „Art. 130. § 1. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu.
  § 2. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.
  § 3. Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy:
  1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108),
  2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.
  § 4. Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron”.

Najczęściej taka decyzja będzie więc równocześnie wykonalną. W szczególnych sytuacjach jej wykonalność może zostać wstrzymana. Nastąpić to może w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez jedną ze stron postępowania. Wówczas wstrzymania wykonalności dokonuje organ, który wydał taką zaskarżoną decyzję. W takich przypadkach, zgodnie z zapisami zawartymi w art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie wykonalności nastąpić może z urzędu lub na wniosek skarżącego. Wstrzymanie wykonalności może nastąpić także na podstawie postanowienia sądu administracyjnego. Sąd może jednak działać wyłącznie na wniosek skarżącego. Podstawą wstrzymania wykonalności przez sąd jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie z art. 152 § 1 decyzja może zostać również wstrzymana z urzędu lub na żądanie strony w sytuacji, gdy postępowanie zostaje wznowione, a okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia jej w wyniku wznowienia postępowania. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji wydane na podstawie tego przepisu zgodnie z art. 152 § 2 służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze.

Kiedy postanowienie nie jest wykonalne?

Warto jednak podkreślić, że zgodnie z zapisami zawartymi w art. 130 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, co do których nie upłynął jeszcze termin na wniesienie odwołania, nie są decyzjami wykonalnymi. Ma to bardzo proste uzasadnienie, gdyż w przypadku rozpoczęcia wykonywania przez jedną ze stron decyzji, od której wciąż przysługuje odwołanie, możemy napotkać poważne trudności w przypadku, gdy organ II instancji uzna odwołanie za zasadne. W kolejnych paragrafach omawianego artykułu stwierdzono jednak, iż w szczególnych wypadkach postanowienie, co do którego nie minął jeszcze termin na wniesienie odwołania, może podlegać wykonaniu. Ma to miejsce między innymi wówczas, gdy został mu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, a także gdy podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy lub też jest po prostu zgodne z żądaniem wszystkich stron biorących udział w postępowaniu.

Dlaczego należy zawsze zaczekać na ostateczną decyzję w sprawie warunków zabudowy lub pozwolenia na budowę?

Choć teoretycznie nie ma takiego obowiązku, realizowana przez inwestora decyzja w sprawie pozwolenia na budowę powinna zawsze być ostateczną. Dzięki temu inwestor może uniknąć bowiem poważnych konsekwencji wynikających z sytuacji, gdy postanowienie nieostateczne zostanie zmienione w toku postępowania odwoławczego. Przyjrzyjmy się szerzej temu zagadnieniu.

Przepisami określającymi, kiedy można rozpocząć roboty budowlane, są przede wszystkim zapisy zawarte w art. 28 ust. 1 i art. 41 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W art 28. ust. 1 czytamy bowiem, że „roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę” poza wyjątkowymi sytuacjami określonymi szczegółowo w art. 29-31 tejże ustawy. Jak widać, w przepisie tym nie ma jednak mowy o tym, że pozwolenie na budowę musi być ostateczne. Z kolei art. 41 ust. 4 stanowi o tym, że inwestor musi powiadomić o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, dla których jest wymagane pozwolenie na budowę. W tym przepisie także nie ma mowy o ostatecznym pozwoleniu na budowę – mówi on tylko o „pozwoleniu na budowę”. Również z tego przepisu wynika więc, iż rozpoczęcie budowy może nastąpić nawet wówczas, gdy uzyskane pozwolenia na budowę jest pozwoleniem nieostatecznym.

Równocześnie należy jednak stwierdzić, że inwestor nie będzie mógł zarejestrować dziennika budowy na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy postanowieniu zostanie nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wynika to z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Zgodnie z §5 powołanego rozporządzenia organ wydaje inwestorowi opieczętowany dziennik budowy w terminie 3 dni od dnia, w którym pozwolenie na budowę stało się wykonalne, a więc nie wniesiono od niego odwołania w określonym terminie lub sąd odrzucił odwołanie jako bezzasadne.

Przykładowe wyroki Sądu Administracyjnego

Niemniej jednak należy pamiętać, że inwestor rozpoczynający budowę na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę działa tylko i wyłącznie na swoje ryzyko. Musi się bowiem liczyć z możliwością zmiany postanowienia. Tak stwierdził między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1620/14 czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 343/15. Sytuacje, których dotyczyły oba wyroki, były jednak stosunkowo sprzyjające dla inwestorów, gdyż rozpoczęcie działań na podstawie decyzji nieostatecznej o pozwoleniu na budowę nie było inicjatywą samego inwestora, lecz zostało spowodowane przez wprowadzenie strony w błąd przez organy administracji.

W przypadku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1620/14 przekonanie inwestorki o tym, iż podejmuje ona działania budowlane na podstawie decyzji ostatecznej, było poniekąd spowodowane częściowymi zaniechaniami ze strony organu – w tym przypadku Urzędu Miasta Zakopane. Jak czytamy w uzasadnieniu wyroku, „inwestorka zawiadomiła pisemnie organ o zamiarze rozpoczęcia budowy po upływie 14 dni od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, będąc w przekonaniu, że nie zostało złożone odwołanie i decyzja jest ostateczna, czego niejako potwierdzeniem było wydanie przez Urząd Miasta Zakopane dziennika budowy. Dopiero po zakończeniu robót budowlanych Urząd Miasta zawiadomił inwestorkę, że decyzja z dnia […] kwietnia 1998 r. nie jest ostateczna, bowiem wniesiono odwołanie”. Inwestorka nie mogła więc być w tej sytuacji obciążona skutkami błędu pracownika organu administracji.

Jeśli chodzi o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 343/15 to zgodnie z decyzją sądu „inwestora, który rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej (a tym bardziej nieprawomocnej) decyzji o pozwoleniu na budowę nie można traktować jak sprawcy samowoli budowlanej, tj. osoby, która rozpoczęła budowę, nie mając w ogóle decyzji o pozwoleniu na budowę”. Sąd podkreślił jednak w uzasadnieniu raz jeszcze, iż „rozpoczynając budowę na podstawie nieprawomocnej lub nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor działa na własne ryzyko, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego”.

Jakie przepisy precyzują sytuację, w której wznawia się postępowanie dotyczące ostatecznej decyzji administracyjnej?

Wiemy już, że, zgodnie z przepisami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, od ostatecznej decyzji administracyjnej nie przysługuje prawo odwołania do organów administracji. Możliwe jest natomiast wznowienie postępowania w sprawie zakończonej taką decyzją. Przypadki, w których można wnieść podanie prowadzące do wznowienia postępowania administracyjnego, precyzuje szczegółowo rozdział 12 kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowany „Wznowienie postępowania”.

Zgodnie z zapisami zawartymi w art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie zakończone taką decyzją może zostać wznowione, kiedy wystąpią określone okoliczności. Postępowanie wznawia się w sytuacjach, gdy:

• „1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
• 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
• 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu, art. 25 wyłączenie organu od załatwienia sprawy i art. 27 wyłączenie członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu;
• 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
• 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;
• 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;
• 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego § 2);
• 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione”.

Należy również zaznaczyć, że, zgodnie z § 2, postępowanie może być wznowione jeszcze „przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu” w sytuacji, gdy niewznowienie postępowania mogłoby być przyczyną powstania potencjalnego zagrożenia „dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego”. § 3 podkreśla również, iż w odniesieniu do § 1 pkt 1 i 2 „można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa”.

Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego w przypadku takiej decyzji można wystąpić o wznowienie postępowania także w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane postanowienie. Zagadnienie to precyzuje art. 145a, który stanowi również, iż w takiej sytuacji na wniesienie skargi stronom przysługuje termin jednego miesiąca od daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W art. 145b znajdziemy natomiast szczegółowe przepisy dotyczące sytuacji, w której skarga o wznowienie postępowania wnoszona jest z powodu naruszenia zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 1219). Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy można jasno stwierdzić, iż naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W tego typu przypadkach na wniesienie skargi o wznowienie stronom przysługuje okres jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się orzeczenia sądu.

Do czego może prowadzić wznowienie postępowania?

Wiemy już, że wznowienie postępowania może nastąpić przede wszystkim wówczas, gdy zachodzi któraś z sytuacji opisanych w art. 145 § 1 k.p.a. To, jaki może być wynik wznowienia postępowania, również jest ściśle precyzowane przez kodeks postępowania administracyjnego. Najpierw warto jednak przyjrzeć się art. 149, który stanowi, jak powinno zostać przeprowadzone wznowienie postępowania. Zgodnie z tym artykułem, wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi „podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy”. Również w drodze postanowienia organ może wydać odmowę wznowienia postępowania. Od takiego postanowienia stronom służy zażalenie.

Jeżeli jednak organ nie wyda postanowienia odmownego w sprawie wznowienia postępowania, przystępuje się do działań, w wyniku których wydane zostaje nowe postanowienie. Zgodnie z art. 151 § 1 w decyzji tej organ:

• „1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 (ogólne przesłanki wznowienia postępowania), art. 145a (skarga o wznowienie postępowania w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego) lub art. 145b (skarga o wznowienie postępowania w przypadku naruszenia zasady równego traktowania), albo
• 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 (ogólne przesłanki wznowienia postępowania), art. 145a (skarga o wznowienie postępowania w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego) lub art. 145b (skarga o wznowienie postępowania w przypadku naruszenia zasady równego traktowania), i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy”.

Jesteśmy kancelarią prawniczą, która specjalizuje się w prawie budowlanym. Oferujemy kompleksowe doradztwo prawnicze, analizę umów, reprezentację przed sądami i organami administracji w sprawach budowlanych. Skontaktuj się z nami, aby uzyskać skuteczną pomoc prawną w dziedzinie budownictwa.