Odmowa wydania decyzji środowiskowej (zwanej także decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach) stanowi poważne utrudnienie, niekiedy nawet ostateczne zamknięcie drogi do realizacji przedsięwzięcia zgodnie z zamierzeniami inwestora. Sytuacje, w których organ administracji odmówi wydania decyzji są określone w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie z 2008 r. (dalej: ustawa). Z pewnością warto znać aktualny stan prawny. Dzięki temu można ustalić racjonalny plan działania.
Odmowa wydania decyzji środowiskowej po myśli inwestora: co mówi prawo?
Odmowa wydania decyzji środowiskowej odpowiadającej zamierzeniom wnioskodawcy to – jak zasygnalizowaliśmy na wstępie – znaczne utrudnienie, nie tylko w perspektywie uzyskania pozwolenia na budowę albo decyzji „w-z”. Doświadczenie prawników i innych specjalistów zajmujących się realizacją inwestycji pokazuje, że de facto bez pozytywnej decyzji nie ma m.in. szans na wybudowanie różnego rodzaju zakładów przetwórczych czy przemysłowych. W związku z tym, niezwykle ważne jest zwrócenie uwagi na istotę wspomnianej decyzji w świetle aktualnych przepisów polskiego prawa. Podkreślmy już w tym miejscu, iż w razie otrzymania negatywnej decyzji administracyjnej, inwestor może postąpić na dwa sposoby, o czym piszemy poniżej.
Definicja
Przede wszystkim trzeba wskazać, że decyzja środowiskowa jest tzw. decyzją związaną. To oznacza, że jeżeli wszystkie przewidziane prawem warunki są spełnione, organ co do zasady jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji. Zgoda z wnioskiem strony oznacza jednocześnie ustalenie środowiskowych uwarunkowań danego przedsięwzięcia.
Spojrzenie na mechanizm orzekania
W zasadzie decyzja powinna zostać wydana na wariant, o który wnioskował inwestor (zob. art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy). Prawo przyznaje organowi administracji kompetencję do zmodyfikowania tego wariantu w sposób odpowiadający wynikom oceny oddziaływania na środowisko (o ile ją przeprowadzono, zob. art. 80 ust. 1 ustawy). Organ może wskazać w decyzji także inny wariant realizacji przedsięwzięcia niż wnioskowany. Wariant taki powinien jednak być wybrany spośród wariantów, na które wskazuje raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko naturalne (art. 81 ust. 1 ustawy).
Inwestorowi przysługuje prawo do wypowiedzenia się co do zaproponowanego przez organ administracji wariantu (zob. art. 10 § 1 k.p.a.). Nie może jednak przedstawić kolejnych, nowych wniosków. Warto zwrócić uwagę, że inwestor dysponuje także uprawnieniem do wypowiedzenia się na temat zgromadzonych w toku postępowania dowodów (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 17 kwietnia 2008 r., I OSK 644/07).
Można powiedzieć, że jest i druga strona medalu: w ściśle określonych przypadkach, organ administracji powinien wydać decyzję odmowną.
Aby jednak przeanalizować występujące w praktyce sytuacje, odnieśmy się do ustawy. Dzięki temu zyskamy szersze spojrzenie na interesujący nas temat. Tym jednak zajmiemy się nieco później.
Najpierw należy zwrócić uwagę na to, że na podjęcie takiej decyzji nie powinny wpływać tzw. argumenty celowościowe. Są to czynniki niewynikające wprost z treści ustaw, takie jak chociażby bliskość zabudowy mieszkaniowej czy terenów rekreacyjnych. W związku z tym, np. protesty lokalnej społeczności z pewnością nie są wystarczającą przesłanką do tego, aby organ odmówił wydania pozytywnej decyzji.
Więcej na ten temat piszemy w artykule „Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach”.
Co może zrobić inwestor?
Fakt, że interesująca nas decyzja jest aktem związanym pomaga we wstępnej ocenie ostatecznego efektu złożenia wniosku. Praktyka obrotu prawnego zna sytuacje, gdy nie wszystkie warunki zostają spełnione. W takich przypadkach rezultat może być daleki od oczekiwanego. Na szczęście istnieje wiele sposobów postępowania po otrzymaniu negatywnej decyzji środowiskowej. Przede wszystkim, strona postępowania może:
• wnieść odwołanie od decyzji;
• wystąpić ponownie o wydanie opisywanego przez nas aktu.
W przypadku odwołania postępowanie jest standardowe, tak samo jak w przypadku wnoszenia środka odwoławczego od innych decyzji administracyjnych (zob. nasz tekst „Termin i zasady wnoszenia odwołania od decyzji”). Z kolei wystąpienie o nową decyzję środowiskową nie wymaga spełnienia dodatkowych wymogów formalnych. Można zatem powiedzieć, że prawo nie stawia żadnych proceduralnych przeszkód takiemu działaniu. Inwestor musi się jednak liczyć z tym, że organ odmówi wszczęcia postępowania w sprawie. W obrocie prawnym nie mogą bowiem funkcjonować dwie decyzje dotyczące tej samej sprawy. Jest to zgodne z zasadą powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Należy pamiętać również, że nie można orzekać dwa razy w tej samej sprawie (łac. ne bis in idem procedatur).
Kroki, jakie można podjąć w opisanej powyżej sytuacji, z pewnością wymagają doświadczenia i wiedzy prawniczej. Wszelkie problemy czy niejasności zawsze warto skonsultować ze specjalistą. Adwokat albo radca prawny jest w stanie indywidualnie przenalizować dany przypadek. Dzięki temu możesz liczyć na wsparcie na każdym etapie realizacji inwestycji.
Kiedy trzeba się liczyć z odmową wydania decyzji środowiskowej?
Odmowa wydania decyzji środowiskowej w myśl wniosku inwestora w wielu sytuacjach nie zamyka pola do dalszego działania. Opisaliśmy już kroki, jakie można podjąć w razie otrzymania odmowy. Nie skupiliśmy się jednak na wziętych z praktyki, konkretnych przykładach, które mogą determinować treść decyzji., Wiążą się one m.in. ze wspomnianą już przez nas ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku.
Jakie sytuacje wchodzą w grę?
Bez problemu możemy wskazać przesłanki, które rzutują na wydanie odmownej decyzji środowiskowej. Do głównych czynników zaliczymy m.in.:
• niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z obowiązującym dla danego obszaru MPZP (zob. art. 80 ust. 2 ustawy). Warto pamiętać o tym, że unormowania zawarte w planie miejscowym są jednym z kluczowych kryteriów, które stanowią podstawę do wydania pozytywnej decyzji;
• sprzeczność związana z przeznaczeniem terenu – poza samą lokalizacją, należy wziąć również pod uwagę przeznaczenie terenu, określone w MPZP. Jeżeli okaże się, że inwestycja nie pokrywa się z tym aktem prawa miejscowego, niemal pewne jest otrzymanie decyzji odmownej;
• niezastosowanie się do obowiązujących norm – w tym przypadku należy wziąć pod uwagę przepisy związane m.in. z normami hałasu czy emisji. Jeżeli okaże się, że zostały one przekroczone, wówczas trzeba liczyć się z decyzją odmowną. Co ciekawe, pod uwagę brane są również inne czynniki, takie jak zakazy czy nakazy na danym terenie (np. na terenach parków krajobrazowych często zakazuje się wycinki drzew);
• brak zgody wnioskodawcy na zastosowanie wariantu alternatywnego, proponowanego przez organ, wynikającego z przeprowadzonego postępowania dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko (art. 81 ust. 1 ustawy).
W judykaturze pojawiło się pytanie o to, czy zajęcie negatywnego stanowiska przez organ uzgadniający wiąże organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych a zatem czy nie pozwala na wydanie decyzji środowiskowej po myśli wnioskodawcy (zob. wyrok WSA w Lublinie z 6 czerwca 2023 r., II SA/Lu 285/23).
W orzecznictwie wskazano też, że przypadki, w których trzeba odmówić zgody na zrealizowanie przedsięwzięcia określone w art. 80 ust. 2 oraz w 81 ust. 1 i 2 ustawy nie stanowią zupełnego, zamkniętego wyliczenia (zob. wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2018 r., II SA/Ke 859/17).
Trzeba dbać o swoje interesy
Decyzja odmowna może zostać wydana także z dość banalnego powodu, nie mającego wiele wspólnego z ochroną lasów, rzek czy zwierząt. Chodzi o bierność strony, czyli zaniechanie odpowiedzi na wielokrotne wezwania do uzupełnienia braków wniosku o wydanie interesującego nas aktu. Co więcej, w przypadku jakichkolwiek braków pamiętaj, że odmowa może nastąpić również ze względu na brak uzupełnienia ich – mimo wezwania – w stopniu pozwalającym na rozpatrzenie sprawy (zob. art. 50 k.p.a.). Warto wiedzieć, że zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym z wniosku strony (a z takim mamy do czynienia, gdy chodzi o wydanie decyzji środowiskowej), organ powinien wskazać przesłanki pozytywnego załatwienia sprawy zależne od strony (np. inwestora), które nie zostały spełnione albo wykazane. Organ wskazuje te przesłanki wraz z poinformowaniem strony o tym, że może ona wypowiedzieć się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, a także co do zgłoszonych żądań (art 79a § 1 k.p.a.). Oprócz tego, w terminie wyznaczonym przez organ na wypowiedzenie się przez stronę na temat zgromadzonych dowodów i materiałów, strona ta może przedstawić dodatkowe dowody by wykazać, że spełniła zależne od niej przesłanki wydania decyzji (art. 79a § 2 k.p.a.).
Tym samym aktualność zachowuje dawna, mająca rzymski rodowód paremia vigilantibus iura scripta sunt (łac. „ustawy są stanowione z myślą o ludziach uważnych”). Podobnie wypowiadają się sądy administracyjne (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2017 r., IV SA/Po 121/17).
W niektórych sytuacjach możemy mieć do czynienia z umorzeniem postępowania. Dzieje się tak, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe, np. gdy strona cofnie swój wniosek.
Umorzenie prowadzi – podobnie jak w postępowaniu cywilnym czy sądowoadministracyjnym – do zakończenia procedowania bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. art. 105 k.p.a.). Zgodnie z art. 86d ustawy, umorzenie na wniosek następuje, o ile nie zagraża to interesowi społecznemu.
Wystąpienie o nową decyzję – spojrzenie na judykaturę
Nasze doświadczenie pokazuje, że szczególnie ważne w każdej niemal sprawie jest wzięcie pod uwagę dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych. Kluczowe jest określenie, kiedy mamy do czynienia z identyczną sprawą, a w konsekwencji, kiedy nie jest możliwe ponowne jej procedowanie ze względu na istnienie w obrocie ostatecznej albo prawomocnej decyzji. Na ten temat wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dla zakwalifikowania spraw jako tożsamych konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu i przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego oraz faktycznego (wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r. II OSK 931/09).
Przesłanek niezbędnych do stwierdzenia, że mamy do czynienia z tą samą sprawą jest kilka. Nie można ich sprowadzać jedynie do tożsamości stron albo np. tożsamości nieruchomości, których dotyczy uprzednie orzeczenie.
Zgodnie z art. 61a k.p.a. organ odmawia wszczęcia postępowania z uzasadnionych przyczyn. Do „uzasadnionych przyczyn” należy między innymi sytuacja, gdy wniosek o wszczęcie postępowania dotyczy sprawy już rozstrzygniętej prawomocną decyzją (wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r. IV SA/Po 332/12 . Odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.)
Inwestor, który chce ponowienie złożyć wniosek o wydanie decyzji środowiskowej powinien zatem odpowiednio się przygotować. Aby uniknąć odmowy wszczęcia postępowania musi we wniosku wykazać, że uległy zmianie okoliczności faktyczne lub prawne, które występowały poprzednio (przy wydaniu pierwszej decyzji). W takiej sytuacji organ będzie musiał zająć się sprawą bowiem nie wystąpi powaga rzeczy osądzonej. Innymi słowy: mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną.
