Plan ogólny gminy to nowy akt planowania przestrzennego na poziomie podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Wprowadzono go nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) z 7 lipca 2023 r., która weszła w życie 24 września 2023 r. W większości gmin plan ten jeszcze nie został uchwalony, zaś termin na jego przyjęcie jest dość długi, bo sięga początku roku 2026. Mimo to warto już teraz poznać nowe przepisy.
Plan ogólny gminy – novum, które przetestują samorządy
Wprowadzenie planu ogólnego gminy określa się jako przełomową zmianę w polskim systemie planowania przestrzennego. Ma on zastąpić – dotychczas istniejące w porządku prawnym – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej system zagospodarowania przestrzennego: studium był dokumentem nadmiernie rozbudowanym i niespójnym. Nadto oceniono go jako trudne do analizy i tym samym nieprzyjazne dla przeciętnego odbiorcy. Plan ogólny ma być dokumentem bardzo zwięzłym i o niewielkiej liczbie ustaleń. Ma być również dokumentem o charakterze standardowym, a więc łatwo porównywalnym i przyjaznym dla odbiorcy. Takie są założenia. Jako praktycy zajmujący się procesem inwestycyjnym w aspekcie prawa administracyjnego i cywilnego chcemy podkreślić, że ocenę tę zweryfikują realia obrotu prawnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.
Termin z nowelizacji
Plan powinien być uchwalony w każdej gminie do końca roku 2025. W przeciwnym razie, wraz z nastaniem roku 2026, opieszałe samorządy nie będą mogły uchwalać MPZP ani wydawać decyzji o warunkach zabudowy. Prowadziłoby to do zamrożenia inwestycji. Najpóźniej z dniem 31 grudnia 2025 r. stracą moc dotychczas obowiązujące studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli plan ogólny będzie uchwalony wcześniej, to studium straci moc także szybciej (z dniem uchwalenia planu ogólnego).
Specyfika mechanizmu zmian
W zasadzie nowy plan należy uchwalić wyłącznie dla całego terytorium gminy (art. 13a ust. 1 u.p.z.p.). Plan ogólny może nie obejmować tylko terenów zamkniętych. Natomiast zmiana planu może obejmować również część gminy (art. 13a ust. 2). Co istotne, prawo nie określa minimalnej powierzchni owej części. Zmiana może więc być tzw. punktowa, a więc dla jednej lub kilku działek. Również zakres zmian planu nie jest bliżej określony w ustawie. Gminy dysponują zatem szerokim polem manewru. Jest to korzystne ze względu na duże zróżnicowanie potrzeb i możliwości inwestycyjnych w poszczególnych miejscowościach, np. w zakresie uzupełniania zabudowy albo zapobiegania odrolnieniu gruntów żyznych albo cennych przyrodniczo.
Ustawodawca wprowadził równocześnie wymóg dokonania zmian każdego postanowienia takiego planu, które w efekcie jego modyfikacji dla określonego terenu utraciło aktualność (art. 13a ust. 3 u.p.z.p.). Czyli w razie zmiany planu ogólnego dla części gminy, konieczne będzie dokonanie zmiany jego treści, które utraciło aktualność. W ten sposób, zmianie może ulec także np.: część ogólna planu (która utraciła aktualność wskutek zmiany dotyczącej części terenu). Czy taki „update” przeprowadzono właściwie będą stwierdzać organy nadzoru nad samorządem gminnym, przede wszystkim wojewoda. Powinny one interpretować przepisy tak, by realizować intencję ustawodawcy. Lektura nowelizacji wskazuje, że jest nią wzmocnienie wpływu samorządu gminnego na rozwój i charakter zabudowy, zwłaszcza poprzez określanie stref planistycznych, np. usługowej, zieleni i rekreacji czy strefy otwartej. Nie oznacza to arbitralności ani naruszenia istoty prawa własności, chronionego przez art. 30 i 64 Konstytucji RP.
Plan ogólny gminy jako akt prawa miejscowego
Tak samo jak MPZP, plan ogólny gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 13a ust. 7 u.p.z.p.). Oznacza to, że tworzy on przepisy prawa, które obowiązują wszystkich na terenie jego obowiązywania (na terenie gminy). Będzie więc on wiązał organy administracji, ale również mieszkańców gminy. Jest to istotna zmiana w stosunku do studium – które nie jest prawem miejscowym. Pojawia się ważne z praktycznego punktu widzenia pytanie o konsekwencje takiego statusu planu ogólnego dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy oraz innych kwestii dotyczących nieruchomości i inwestycji budowlanych.
Nowy akt planowania a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Zgodnie z art. 13a ust. 5 plan ogólny uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten posługuje się charakterystycznymi słowami „uwzględnia się”. Zasady techniki legislacyjnej wskazują, że tryb oznajmujący oznacza obowiązek (np. „sąd orzeka” to to samo co „sąd musi orzec”). Mamy zatem do czynienia z wymogiem zgodności postanowień MPZP z postanowieniami planu ogólnego (np. co do stref planistycznych określonych w specjalnym katalogu). Mocny związek obu planów potwierdza także znowelizowany art. 20 u.p.z.p. W ust. 1 przepis ten wskazuje, że plan miejscowy rada gminy uchwala dopiero, gdy stwierdzi, że jego treść pozostaje w zgodzie z unormowaniami planu ogólnego. By uniknąć wątpliwości, w ust. 3 określono wyraźnie, na czym ta zgodność polega, wskazując m.in. na ustalenie w MPZP przeznaczenia terenu zgodnie z profilem funkcjonalnym strefy planistycznej, która ów teren obejmuje – na zgodności minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej czy zgodności nadziemnej intensywności zabudowy.
Powyższe dotyczy także zintegrowanego planu inwestycyjnego, który jest nową, specyficzną formą MPZP (zob. art. 37ea i n. u.p.z.p.). On także musi być zgodny z planem ogólnym. Jest bowiem szczególną formą planu miejscowego. Zgodnie z art. 13a ust. 2 lit. b) u.p.z.p. – plan ogólny jest także podstawą prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy (oczywiście, nadal muszą być spełnione wymogi do wydania decyzji wz z art. 61 u.p.z.p.). Jak wskazano w uzasadnieniu do ustawy nowelizującej u.p.z.p. – plan ogólny jest tak samo wiążący dla MPZP jak i dla decyzji wz. Określone są w nim obszary, dla których w ogóle wydanie decyzji wz jest możliwe. Ma to umożliwić sprawowanie gminom kontrole nad rozwojem zabudowy i zapobiegać niekontrolowanej zabudowie, zwłaszcza na terenach cennych krajobrazowo i przyrodniczo.
Powyższe także jest istotną zmianą w stosunku do studium. Ten akt – przynajmniej formalnie – nie stanowił podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W praktyce istniało orzecznictwo, które nakazywało uwzględnianie zapisów studium przy wydawaniu decyzji wz. Nie było to jednak praktyką stałą. Plan ogólny nie może stać się podstawą innych decyzji administracyjnych (np. dotyczących podziału ewidencyjnego nieruchomości, sprzeciwu z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego ani unormowanego w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego sprawdzenia. Jest on więc istotny na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego. W dalszych etapach zgodność poszczególnych aktów z tym planem nie będzie już sprawdzana.
Nowy plan gminny – sukcesor studium
Nowelizacja zakłada, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma stać się historią. Jak wskazuje art. 65 ustawy nowelizującej, studia będą stopniowo eliminowane przez uchwalane plany ogólne. Maksymalny okres obowiązywania studium określono jednak na koniec roku 2025 – nawet jeżeli do tego czasy gmina nie uchwali planu ogólnego. Tym samym, jeszcze przez prawie dwa lata, studium może być punktem odniesienia dla nowych MPZP.