rozwiązanie prawne
Decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości ustala przebieg istniejących wcześniej granic między posesjami. Jej wydanie daje właścicielom gruntów wiedzę o przestrzennych granicach ich praw. Ma to szczególnie duże znaczenie nie tylko dla stosunków sąsiedzkich, lecz także dla wyceny nieruchomości lub zaplanowania jej zabudowy.
Co mówią przepisy na temat decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości i jaki cel ma postępowanie rozgraniczeniowe?
Decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości odgrywa ważną rolę w obrocie prawnym, np. przy sporządzaniu projektów umów sprzedaży nieruchomości, a co za tym idzie, również realizacji inwestycji budowlanych.
Warto podkreślić, że organy administracji publicznej – odmiennie niż sąd – nie są uprawnione do orzekania w postępowaniu rozgraniczeniowym o zasięgu prawa własności poszczególnych osób. Ich zadaniem jest wyłącznie ustalenie przebiegu granicy, zgodnie z uzyskanymi dowodami. Wydanie decyzji rozgraniczeniowej nie jest uwarunkowane wystąpieniem sporu granicznego. Chodzi jedynie o potrzebę ustalenia, jak przebiegają granice, co leży w interesie każdego z właścicieli.
Postępowanie rozgraniczeniowe może się zakończyć na trzy sposoby:
a) pierwszy – decyzją merytoryczną, rozgraniczeniową (wydaną na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – w dalszej części artykułu podawane są jednostki redakcyjne bez odwołania się do nazwy ustawy);
b) drugi – decyzją o umorzeniu postępowania, gdy doszło do zawarcia ugody przed geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 w/w ustawy)
c) trzeci ostatni – decyzją o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do sądu powszechnego.
Następuje to z urzędu, gdy powstał spór co do przebiegu granic, nie zawarto ugody i brak podstawy do wydania decyzji rozgraniczeniowej (art. 34 ust. 1 i 2 ustawy).
Należy podkreślić, że żadne z powyższych rozstrzygnięć nie ma charakteru uznaniowego. Każde z nich ma precyzyjnie określone podstawy wydania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lipca 2019 r., II SA/Op 195/19).
Ważny przepis
Art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że decyzje rozgraniczeniową wydaje wójt (burmistrz, w miastach na prawach powiatu – prezydent miasta). Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wydaje się ją na następujących podstawach:
• w oparciu o zebrane dowody; lub
• oświadczenie stron.
Dowodami mogą być np.: znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej.
Gdy istniejąca dokumentacja (bądź inne dowody) okaże się niespójna i niekompletna, rozgraniczenie administracyjne może nastąpić w oparciu o zgodne bądź niezakwestionowane oświadczenia stron postępowania. Wystarczające jest nawet oświadczenie jednej strony, jeżeli druga strona pozostaje bierna lub nie kwestionuje przebiegu granicy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 września 2023 r. II SA/Bk 300/23).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dla wydania decyzji rozgraniczeniowej konieczne jest uzyskanie pewnych i jednoznacznych danych w poprzedzającym postępowaniu dowodowym. Dokumenty, znaki graniczne czy oświadczenia stron muszą dawać podstawę do niewątpliwego ustalenia granic nieruchomości. Jakiekolwiek niejasności uniemożliwiają wydanie decyzji w trybie art. 33 ust. 1. Tylko bowiem w ten sposób chronione jest prawo własności właścicieli działek, których sprawa dotyczy (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 maja 2022 r., III SA/Łd 203/22).
Wydanie omawianej decyzji nie nastąpi, jeśli zainteresowani właściciele sąsiadujących ze sobą nieruchomości zawarli ugodę.
Co dzieje się przed wydaniem decyzji?
Należy zwrócić uwagę, że zanim wójt wyda omawiany akt, musi dokonać dwóch istotnych czynności.
Przede wszystkim zobowiązany jest ocenić poprawność wykonania przez upoważnionego geodetę czynności ustalenia przebiegu granic (art. 33 ust. 2 pkt 1). Ustawa obliguje wójta również do zweryfikowania zgodności sporządzonych w toku procedury rozgraniczeniowej dokumentów z prawem (ibidem). Jeżeli wójt stwierdzi, że czynności wykonano niewłaściwie, następuje zwrot dokumentacji geodecie w celu naniesienia poprawek i uzupełnień (ibidem).
Powyższa ocena czynności ustalenia przebiegu granic nie przyjmuje formy osobnego (wstępnego) rozstrzygnięcia. Stanowi ona element postępowania dowodowego. Organ bada materiał dowodowy sprawy, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. (I OSK 1706/10): „Kontrola ta nie obejmuje specjalistycznych ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia.”.
Wskazane jest, by oceny dokonywał taki pracownik, który posiada wykształcenie wyższe geodezyjne. Brak jest podstaw prawnych do oczekiwania, by była to osoba posiadająca uprawnienia geodezyjne. Pod decyzją rozgraniczeniową podpisuje się burmistrz, więc to on – formalnie – dokonuje takiej oceny.
Drugą istotną czynnością, przed wydaniem decyzji rozgraniczeniowej, jest włączenie dokumentacji technicznej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2 pkt 2).
Ważne w praktyce jest przysługujące każdej ze stron postępowania rozgraniczeniowego uprawnienie do żądania przekazania sprawy do sądu powszechnego (art. 33 ust. 3 ). Warto podkreślić, że skorzystanie z tego uprawnienia jest ograniczone terminem 14 dni, liczonym od dnia doręczenia danej stronie decyzji w sprawie rozgraniczenia (ibidem). To termin prekluzyjny. Jego uchybienie skutkuje odrzuceniem wniosku o przekazanie sprawy do sądu i niedopuszczalnością drogi sądowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2021 r., I OSK 2140/20).
Jest to więc specyficzny tryb postępowania: strona nie odwołuje się od decyzji administracyjnej, rozgraniczeniowej (omawiany wyżej wyjątek od zasady dwuinstancyjności). Przepis z art. 33 ust. 3 należy zatem traktować jako lex specialis od przepisów dotyczących postępowania odwoławczego.
Wniosek o przekazanie sprawy do sądu należy formułować dokładnie. Sprawa jest rozpatrywana przez Sąd wyłącznie w zakresie wskazanym we wniosku. W pozostałym zakresie decyzja rozgraniczeniowa staje się ostateczna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2015 r., IV SA/Po 1218/14).
Dodać należy przy tym to, że nie ma możliwości, by postępowanie sądowe było prowadzone od razu. Musi być ono poprzedzone postępowaniem administracyjnym. W świetle przeważającego orzecznictwa sądowego można uznać, że decyzja rozgraniczeniowa traci moc w momencie skutecznego złożenia wniosku o przekazanie sprawy do sądu administracyjnego (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2019 r., II SA/Ol 292/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2020 r. II SA/Rz 194/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2013 r., III SA/Gd 48/13).
Widać zatem, że choć decyzja o rozgraniczeniu jest aktem administracyjnym wydanym przez władzę publiczną, to nie podlega kontroli instancyjnej (wywołanej wniesieniem odwołania) ani kontroli sądów administracyjnych. Również sąd cywilny nie weryfikuje legalności lub poprawności merytorycznej decyzji wójta, lecz rozpatruje sprawę rozgraniczeniową jako całość (por. postanowienie SN z 4 sierpnia 1999 r., II CKN 548/98).
Zanim sprawą zajmie się sąd
Jeśli mamy do czynienia ze sporem dotyczącym przebiegu linii granicznych „w terenie”, a przy tym nie udało się zawrzeć ugody lub brak podstaw do wydania decyzji rozgraniczeniowej, art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje szczególne rozwiązanie. Najpierw upoważniony geodeta utrwala tymczasowo punkty graniczne, bazując na ostatnim stanie spokojnego posiadania oraz dokumentach i wskazaniach stron. Geodeta oznacza punkty na szkicu granicznym, następnie sporządza opinię, a dokumentację przekazuje wójtowi (art. 34 ust. 1 ustawy).
Kolejnym etapem jest umorzenie procedury administracyjnej przez wójta i przekazanie sprawy do sądu powszechnego. Sprawa o rozgraniczenie nieruchomości będzie rozpatrywana, podobnie jak np. sprawa o stwierdzenie zasiedzenia, w postępowaniu nieprocesowym.
Dla skorzystania z tej procedury konieczne jest wystąpienie co najmniej jednej z dwóch odrębnych przesłanek: albo brak jest podstaw do wydania decyzji rozgraniczeniowej albo – w razie sporu – gdy nie dojdzie do zawarcia ugody. Każda w tych przesłanek może wystąpić samodzielnie, bowiem ustawodawca rozdzielił je w przepisie spójnikiem „lub” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2024 r., III SA/Gd 122/24).
Przepisów dotyczących przekazania sprawy rozgraniczeniowej do sądu, art. 34 ust. 1-3 oraz art. 31 ust. 4, nie stosuje się do sporów, które powstały w związku z wyznaczeniem granic nieruchomości nowo tworzonych w oparciu o przepisy odrębne (art. 34 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).
Decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości: spojrzenie na orzecznictwo sądów administracyjnych
Dla praktyków zajmujących się prawną obsługą inwestycji budowlanych szczególne znaczenie ma dotycząca decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wykładnia prawa przyjmowana przez WSA i NSA, w wydawanych wyrokach i postanowieniach. Poniżej przedstawiono kilka interesujących orzeczeń.
Wola stron i dowody
Nie budzi wątpliwości, że warunkiem wydania interesującej nas decyzji nie jest zgoda współwłaścicieli sąsiadujących nieruchomości. Mimo to dostępne wójtowi dowody, które dokumentują stan prawny nieruchomości, muszą umożliwiać określenie przebiegu granic, tak jak został on ukształtowany przez czynności prawne, orzeczenia sądów, itd. (wyrok WSA w Rzeszowie z 20 maja 2010 r., II SA/Rz 75/10). Ustalenie przebiegu granicy w oparciu o zgodne oświadczenia stron postępowania winno mieć miejsce tylko wtedy, gdy wskazanemu przez nie przebiegowi linii granicznych nie przeczą dowody zebrane w toku postępowania (wyr. NSA z 30 listopada 2009 r., I OSK 233/09).
Organ, biegły i decyzja
Trzeba zauważyć, że protokół ogłoszenia stanu władania (ustalenia stanu władania), który przyjęli właściciele sąsiadujących nieruchomości, nie jest prawną formą ustalenia granic. Tym samym jego sporządzenie i przyjęcie nie czynią sprawy rozgraniczeniowej bezprzedmiotową (a zatem podlegającą umorzeniu). Protokół służy tylko do utrwalenia czynności faktycznych dokonanych w ramach oznaczenia przebiegu granic w terenie przez geodetę. Sporządzony przezeń protokół graniczny nie stanowi także ugody, choć może stać się podstawą wydania omawianej przez nas decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 21 listopada 2007 r., I OSK 1590/06).
Można powiedzieć, że zwany dawniej władzą mierniczą geodeta jest obligatoryjnym biegłym działającym w ramach procedury rozgraniczenia (por. art. 84 § 1 k.p.a.). Nie zastępuje on organów administracji, lecz wspomaga je, by zapewnić poprawne merytorycznie rozstrzygnięcie. Jedynie, gdy strony zawierają ugodę rozgraniczeniową, geodeta staje się sui generis arbitrem między nimi. Należy jednak pamiętać, że przeprowadzenie postępowania, które wymaga stwierdzenia, jaki jest przebieg granicy bez udziału geodety, pociąga za sobą nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, czyli art. 31 ust. 1 ustawy. (por. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
