rozwiązanie prawne
Dostęp do drogi publicznej pozwala na korzystanie z posesji zgodnie z jej przeznaczeniem. Poszczególne unormowania, zarówno należące do prawa administracyjnego, jak i cywilnego, zapewniają ochronę efektywnego dostępu nieruchomości do sieci komunikacyjnej. Gdy dostępu brak, prawo umożliwia jego uzyskanie.
Pośredni i bezpośredni dostęp do drogi publicznej lub jego brak: co mówią przepisy?
Brak efektywnego w praktyce pośredniego lub bezpośredniego dostępu posesji do drogi publicznej sprawia, że korzystanie z prawa własności staje się istotnie ograniczone. Jak zatem należy rozumieć to pojęcie? Dostęp nieruchomości do drogi można ujmować w perspektywie faktycznej (inżynieryjnej, technicznej), perspektywie prawa cywilnego oraz prawa administracyjnego.
Trzy płaszczyzny
Perspektywa faktyczna to możliwość przedostania się z nieruchomości na drogę publiczną, tak by możliwe było korzystanie z nieruchomości odpowiadające jej przeznaczeniu. Minimum to zwykle dostęp samochodem osobowym i innymi powszechnie spotykanymi pojazdami mechanicznymi (por. uchwała SN z 14 maja 2014 r., III CZP 14/14).
Dostęp na płaszczyźnie prawa administracyjnego to tyle, co uprawnienie do włączenia się do sieci drogowej za pomocą zjazdu (zob. art. 4 pkt 8 i art. 29 ustawy o drogach publicznych, dalej jako: u.d.p.).
Z punktu widzenia prawa cywilnego, dostęp do drogi istnieje, gdy nieruchomość bezpośrednio przylega (graniczy) z drogą lub dostęp do niej opiera się na tytule prawnym pozwalającym na korzystanie z sąsiednich nieruchomości. Tytuł ów może być bezterminowy i trwały (np. współwłasność, służebność) albo czasowy (np. dzierżawa, najem). Służebność jako prawo na rzeczy cudzej trwa niezależnie od tego, kto stanie się właścicielem nieruchomości władnącej albo obciążonej.
Cywilna ochrona dostępu do sieci drogowej
Zgodnie z art. 145 § 1 k.c., jeśli nieruchomość jest pozbawiona odpowiedniej możliwości przedostania się do drogi publicznej, jej właściciel może domagać się od właścicieli sąsiednich gruntów ustanowienia niezbędnej służebności. Następuje to za wynagrodzeniem, mocą orzeczenia sądu. Mamy tu do czynienia ze służebnością drogi koniecznej.
Żądanie jej ustanowienia jest celowe, gdy dostępu zupełnie brak albo nie pozwala on na korzystanie z posesji zgodnie z jej przeznaczeniem. Dostęp powinien gwarantować konieczną w perspektywie społecznej i ekonomicznej łączność z drogami. Pozwala to na normalne gospodarowanie na nieruchomości, np. wznoszenie budynków, budowli i innych obiektów. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, „odpowiedni” dostęp do drogi publicznej jest pojęciem relatywnym i zależy od okoliczności danej sprawy, w tym w szczególności od przeznaczenia i właściwości danej nieruchomości. W trybie art. 145 k.c. nie można domagać się ustanowienia łatwiejszego czy też wygodniejszego korzystania z działki. Roszczenie może dotyczyć wyłącznie niezbędnej drogi (tak np.: Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 2024 r., I CSK 219/23). Sąd rozstrzygając sprawę, musi wyważyć interesy wnioskodawcy i właściciela nieruchomości, która ma być obciążona służebnością (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 2023 r., I CSK 5097/22).
Decyzja o warunkach zabudowy
Wydanie odpowiadającej planom inwestora decyzji wz (czyli decyzji o warunkach zabudowy) jest możliwe, gdy będą spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Jedną z nich jest dostęp terenu do drogi (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Należy zwrócić uwagę, iż posłużono się w tym przepisie określeniem „teren”, nie zaś „działka ewidencyjna” – chodzi o więc o teren (obszar) inwestycji. Może się on składać z jednej działki bądź kilku działek geodezyjnych. W pewnych wypadkach może to być też część działki. Niezbędny dla wydania decyzji wz i pozwolenia na budowę dostęp do drogi dotyczy terenu inwestycyjnego, jako całość. Dostępu nie musi mieć każda z tworzących go działek (wyrok NSA z 21 września 2022 r., II OSK 2602/19).
Jak rozumieć pojęcie „dostępu do drogi publicznej” na potrzeby planowania i zagospodarowania przestrzennego wskazuje definicja z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zgodnie z nią, ilekroć w ustawie mowa o takim dostępie, chodzi o dostęp bezpośredni (przez zjazd) bądź pośredni, czyli poprzez drogę wewnętrzną bądź dzięki służebności.
W świetle art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., inwestor, który ma dostęp do sieci dróg publicznych poprzez drogę wewnętrzną, nie musi mieć tytułu prawnego pozwalającego na korzystanie z tej drogi. Do przyjęcia w decyzji wz, że teren ma wymagany dostęp, wystarczy położenie przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną (wyr. NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 2569/21). Wynika to ze specyfiki tego etapu inwestycyjnego. Decyzja wz nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw osób trzecich. Inwestor nie musi posiadać tytułu prawnego ani do terenu inwestycyjnego, ani do terenu zapewniającego dostęp do drogi (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2023 r., II OSK 1698/21).
Sądy administracyjne przyjmują, że dostęp z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. powinien istnieć zarówno de facto, jak i de iure. Powinien też dać się wyegzekwować (np. wyr. NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11). Musi to być dostęp faktyczny i realny, nie tylko hipotetyczny. Nie oznacza to jednak, że dojazd do drogi publicznej musi spełniać wymogi przepisów techniczno-budowlanych. Dojazd może być ścieżką, drogą szutrową – ustawodawca nie stawia w tym zakresie żadnych wymogów (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2023 r., II SA/Rz 1138/23).
Doświadczenie pokazuje, że dobro inwestora najlepiej zabezpiecza połączenie dostępu „w terenie” i w sensie prawnym, np. dzięki umowie, mocą której ustanowiona będzie służebność.
Dostęp działki do drogi publicznej a pozwolenie na budowę
Obsługa prawna przedsięwzięć budowlanych wskazuje, że optymalnym rozwiązaniem jest bezpośredni dostęp działki do drogi publicznej. Realia rynku nieruchomości wskazują jednak, że atrakcyjna z innych względów posesja często jest go pozbawiona. Wtedy w grę wchodzi np. korzystanie z dostępu przez drogę wewnętrzną (czyli dostęp pośredni).
Pożyteczny wymóg
Każdy obiekt budowlany powinien być zaprojektowany i skonstruowany tak, by miał zapewniony dostęp do drogi (por. art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i § 14 rozporządzenia określającego warunki techniczne budynków). Warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu, w tym interesu polegającego na dostępie do publicznej sieci drogowej (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Takie same zasady dotyczą przedsięwzięć, w których wymagane jest jedynie zgłoszenie.
Różne sposoby zagwarantowania komunikacji
Ustawa Prawo budowlane reguluje już kolejny etap inwestycji, to jest uzyskiwanie decyzji o pozwoleniu na budowę (bądź dokonywanie zgłoszenia). Ustawa ta nie posługuje się własną definicją pojęcia „dostępu do drogi publicznej”, a zatem można posiłkować się cytowaną wyżej definicją z art. 2 u.p.z.p.
Także na tym etapie inwestycji, dostęp do drogi publicznej może więc być bezpośredni i pośredni. W przypadku tego drugiego – inwestor musi jednak legitymować się tytułem prawnym do dojazdu zapewniającego dostęp do drogi. Ponadto dojazd musi spełniać wymagania techniczno-budowlane.
Obowiązek zapewnienia dostępu niezbędnego do otrzymania pozwolenia na budowę jest zatem spełniony, gdy nieruchomość graniczy z drogą, a przy tym istnieje zjazd wybudowany zgodnie z prawem. Jeśli zjazdu brak, konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na jego budowę (art. 29 u.d.p.). Warunek dostępu do sieci drogowej jest spełniony również, gdy do posesji doprowadzono drogę wewnętrzną, której współwłaścicielem jest inwestor. Dostęp może być zapewniony także dzięki służebności. Orzecznictwo wskazuje na konieczność istnienia gwarancji prawnej do dojazdu (wyr. WSA w Warszawie z 17 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 657/17). NSA uznał uzyskanie takiej gwarancji za conditio sine qua non pozwolenia (wyrok NSA z 15 grudnia 2011, II OSK 1880/10). Chodzi o uprawnienie trwałe, np. służebność, nie wystarczy umowa, która może być wypowiedziana lub zawarta jedynie na określony czas (wyr. WSA w Lublinie z 9 czerwca 2009 r., II SA/Lu 219/09).
Jeśli nieruchomość nie graniczy z jakąkolwiek drogą, trzeba będzie drogę zbudować. Potrzebne będzie pozwolenie na realizację całości zamierzenia budowlanego. Wniosek inwestora powinien zatem obejmować budynek wraz z drogą dojazdową (por. art. 33 Prawa budowlanego).
