rozwiązanie prawne
Zasady zamówień publicznych mają w zamyśle ustawodawcy stanowić punkt odniesienia dla każdej czynności podmiotów, które prowadzą postępowania przetargowe. Mają mieć również podstawowe znaczenie w procesie interpretacji poszczególnych przepisów ustawy PZP i innych aktów, np. Kodeksu cywilnego. Ich naruszenie może zatem uzasadniać skorzystanie przez wykonawcę ze środków ochrony prawnej.
Podstawowe zasady udzielania zamówień publicznych w świetle aktualnych przepisów
Podstawowym zasadom udzielania zamówień publicznych poświęcono rozdział drugi nowego PZP (art. 16 i n.). Przepisy te są dość zwięzłe i ogólne, jednak mają szczególne znaczenie w praktyce, nie tylko gdy chodzi o przetargi na roboty budowlane.
Warto podkreślić, że każdy zamawiający powinien przygotować i przeprowadzić postępowanie tak, by zapewnione było zachowanie uczciwej konkurencji. Konieczne jest także zagwarantowanie równego traktowania poszczególnych wykonawców i przejrzystości procedur (art. 16 pkt 1 i 2 PZP).
Oprócz tego każde postępowanie (nie tylko typowy przetarg) powinno być przygotowane i przeprowadzone w sposób proporcjonalny (art. 16 pkt 2 i 3 PZP). Środki stosowane przez zamawiających muszą być zatem adekwatne do zamierzonego celu, niezbędne w konkretnej sytuacji. Nie budzi wątpliwości, że procedury przetargowe powinny być jawne (z pewnymi ograniczeniami, gdy chodzi o tajemnicę przedsiębiorstwa – zob. art. 18 PZP). Zamówienia należy udzielić oferentowi, którego wybrano zgodnie z unormowaniami PZP (art. 17 ust. 2, np. niepodlegającemu wykluczeniu). Poszczególne czynności związane z przetargiem powinny być wykonywane przez osoby, które zapewnią obiektywizm i bezstronne podejście (art. 17 ust. 3 – nasuwają się tu analogie do unormowań k.p.a., np. dotyczących wyłączenia urzędnika).
Za podstawy całego systemu zamówień publicznych uznać możemy zatem zasadę równego traktowania oferentów oraz zasadę uczciwej konkurencji (zob. z najnowszych orzeczeń np. wyrok KIO z 29 stycznia 2024, KIO 43/24). To samo wynika z prawa UE, w tym dyrektywy 2014/24/UE (klasycznej) oraz dyrektywy 2014/25/UE (sektorowej).
Co stanowi naruszenie prawa?
Naruszeniem prawa jest tworzenie przez zamawiającego pozbawionych merytorycznego uzasadnienia barier, które utrudniają oferentom udział w przetargu (np. specyficznie zredagowany, premiujący któregoś z wykonawców opis przedmiotu zamówienia). Tak samo trzeba ocenić działania eliminujące z udziału w procedurze określoną grupę przedsiębiorców lub stwarzające przywileje dla jakiejś grupy (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 13/17).
Nowe zasady ogólne zamówień publicznych: jakość i efektywność ekonomiczna
W art. 17 ust. 1 PZP przewidziano istotne i warte uwagi ogólne zasady prawa zamówień publicznych, nowe w naszym prawodawstwie. W praktyce mają one zmienić filozofię polskich przetargów, nie tylko w sektorze budowlanym. Miejsce ofert najtańszych (zwykle o jakości adekwatnej do wynagrodzenia) zająć mają oferty o najlepszej relacji jakości i efektów do ceny (best value for money). Można tu mówić o zasadzie realnej efektywności ekonomicznej, dzięki której uda się uniknąć pozornych oszczędności (konsumowanych z czasem np. przez remonty, wymiany instalacji czy usuwanie skutków awarii).
Co mówią przepisy?
Zgodnie z art. 17 ust. 1 PZP należy udzielić zamówienia tak, by zapewniona była najlepsza jakość świadczenia (np. robót budowlanych) w stosunku do środków finansowych, którymi dysponuje podmiot publiczny. Pożądaną jakość trzeba – jak wskazuje art. 17 – określić, biorąc pod uwagę charakter zamówienia. Oprócz tego zamówienie winno być udzielone w sposób, który zapewni uzyskanie jak najlepszych efektów tego zamówienia w stosunku do nakładów po stronie podmiotu zamawiającego (art. 17 ust. 1 pkt 2 PZP). Chodzi tu m.in. o efekty społeczne, gospodarcze i środowiskowe (np. w związku z przebudową albo rozbudową budynku użyteczności publicznej).
Kryteria jakościowe nie powinny być ustalane in abstracto, w oderwaniu od konkretnej sytuacji. Prawo pozostawia tu spore pole manewru (zob. np. wyrok KIO z 3 października 2022 r., KIO 2430/22). Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 67 ust. 2 dyrektywy 2014/24/UE, wybór wykonawcy wedle kryteriów jakościowych może zostać dokonany np. w oparciu o wartość techniczną oraz cechy estetyczne i funkcjonalne oferowanego przezeń świadczenia. Kryterium może być także np. termin dostawy i jej sposób albo okres realizacji robót. W każdym przypadku zamawiający powinien dokładnie opisać w dokumentach zamówienia, jakie będą kryteria oceny i jakie aspekty będą miały znaczenie przy przyznawaniu punktów oferentom. Takie podejście zapewni zachowanie zasady przejrzystości. Dzięki temu przebieg i wynik postępowania będą zrozumiałe dla jego uczestników.
Położenie prawne wykonawców spoza UE
Na zakończenie warto wskazać na dodane w lipcu 2025 r. do rozdziału obejmującego zasady udzielania zamówień art. 16a i 16b PZP. Uzupełniają one unormowania omówione powyżej.
Art. 16a wprowadza obowiązek zagwarantowania przez polskich zamawiających publicznych równego traktowania oferentów z państw trzecich. Chodzi tu o kraje, które są stronami Porozumienia WTO dotyczącego zamówień rządowych albo innych umów międzynarodowych, które zapewniają równy dostęp do krajowych rynków zamówień publicznych, a ich stroną jest UE. Jak wskazuje art. 16a, wykonawcy z krajów – stron Porozumienia WTO albo wspomnianych umów powinni być traktowani tak samo jak wykonawcy z krajów UE (zatem ani lepiej, ani gorzej). To samo dotyczy traktowania robót budowlanych, dostaw bądź usług pochodzących z tych państw trzecich (art. 16a PZP in fine).
Art. 16b PZP dotyczy wykonawców z krajów, które ani nie należą do UE, ani nie są stronami umów międzynarodowych, o których mówi art. 16a. Pozycja takich oferentów jest znacząco słabsza. Polski zamawiający jedynie może (brak tu prawnego obowiązku) wskazać w ogłoszeniu albo w dokumentach zamówienia, że tacy wykonawcy mają możliwość ubiegania się o zawarcie umowy. Może też np. przewidzieć, że o zamówienie mogą starać się wykonawcy polscy lub z krajów UE wspólnie z przedsiębiorcami z państw trzecich, które nie są stronami wspomnianych traktatów (art. 16b ust. 1 pkt 2). Pole manewru zamawiających jest zatem znaczne. Możliwe jest nawet zastosowanie mniej korzystnych warunków zamówienia niż w odniesieniu do oferentów z krajów – stron Porozumienia WTO lub innych umów (art. 16b ust. 2 PZP). Mamy tu zatem do czynienia z wyjątkiem od zasady równego traktowania.
