rozwiązanie prawne
Ważność pozwolenia na budowę ma znaczenie, gdy rozpoczęcie realizacji inwestycji nie następuje od razu po uzyskaniu decyzji administracyjnej bądź gdy następuje dłuższa przerwa w budowie. W takich przypadkach podstawowe znaczenie ma upływ czasu, do którego odnoszą się przepisy. Z brakiem ważności zezwolenia możemy mieć do czynienia także w innych sytuacjach, o których mowa nie tylko w prawie budowlanym, lecz także w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Co mówią aktualne przepisy na temat ważności pozwolenia na budowę?
Gdy chodzi o ważność pozwolenia na budowę, punktem wyjścia jest art. 37 Prawa budowlanego. Warto wiedzieć, że uregulowano w nim zarówno przesłanki wygaśnięcia omawianej decyzji, jak również konsekwencje stwierdzenia nieważności oraz jej uchylenia. Należy zwrócić uwagę, że pojęcia wygaśnięcia, uchylenia i nieważności, czy to decyzji administracyjnej, czy to innego aktu, np. postanowienia, nie są synonimami. Ustawodawca stosuje je w przemyślany sposób, unikając dzięki temu wieloznaczności przepisów.
Spojrzenie na treść ustawy
W myśl art. 37 Prawa budowlanego pozwolenie wygaśnie, jeśli nie rozpoczęto budowy w ciągu trzech lat liczonych od dnia, w którym zawierająca je decyzja stała się ostateczna. Tym samym terminu nie należy liczyć np. od dnia wydania decyzji w pierwszej instancji (ale co najwyżej od upływu terminu do jej zaskarżenia – jeżeli nie zostało wniesione odwołanie).
Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ostateczne są przede wszystkim decyzje, od których nie przysługuje odwołanie (np. do wojewody od decyzji starosty). Od ostateczności aktu trzeba odróżnić jego prawomocność. Jak postanawia art. 16 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, prawomocne są tylko te decyzje administracyjne, których nie można zaskarżyć do sądu, np. do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przyczyną może być upływ terminu do wniesienia skargi, tym bardziej jej negatywne rozpatrzenie.
De iure rozpoczęcie budowy ma miejsce wraz z podjęciem na jej terenie prac przygotowawczych (zob. art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego). Katalog prac przygotowawczych jest zamknięty i stanowią je:
• „wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;
• wykonanie niwelacji terenu;
• zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;
• wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.”
Podjęcie innych prac przygotowawczych niż wyżej wymienionych nie stanowi o rozpoczęciu budowy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2023 r., II OSK 2439/21).
Inwestor musi pamiętać, że sądy administracyjne rygorystycznie podchodzą do czynności, które mogą być traktowane jako rozpoczęcie budowy. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Katowicach w wyroku z dnia 19 września 2001 r. (II SA/Ka 2293/99) stwierdził, że
wykonanie przez właściciela nieruchomości określonych prac geodezyjnych lub wykonywanie niwelacji terenu itp. tylko wtedy może być traktowane jako prace przygotowawcze, jeżeli jest to wyraźnie połączone z przystąpieniem do realizacji działalności budowlanej, objętej reglamentacją organów państwowych.
Wygaśnięcie pozwolenia następuje również wtedy, gdy nastąpiła przerwa w budowie na czas dłuższy niż 3 lata.
Nieważność i uchylenie decyzji
Zarówno w wypadku wygaśnięcia, jak i stwierdzenia nieważności lub uchylenia aktu, art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego warunkuje rozpoczęcie lub wznowienie robót wydaniem nowej decyzji. Nowa decyzja zezwalająca na budowę powinna zostać wydana także, jeżeli roboty budowlane już się zakończyły.
Wyjaśnienie tego zagadnienia można znaleźć między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2023 r. (II SA/Po 907/22). Wyjaśniono w nim, że nowe pozwolenie na budowę może być wydawane dla inwestora po unieważnieniu poprzedniego (dotychczasowego) pozwolenia – jeżeli roboty były realizowane legalnie i nie była wydawana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Samo fizyczne zakończenie robót nie oznacza zakończenia procesu budowlanego.
Przesłanki stwierdzenia nieważności określa art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi tu o szczególne sytuacje, np. gdy wbrew zasadzie ne bis in idem wydano decyzję, co do sprawy, którą rozstrzygnięto wcześniej decyzją ostateczną lub gdy decyzję wydano bez podstawy prawnej lub rażąco naruszając przepisy bądź gdy skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w danej sprawie (art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Z uchyleniem zezwolenia na budowę trzeba się liczyć m.in. w razie wznowienia postępowania. Przesłanki wznowienia wskazano m.in. w art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis wskazuje np. na sytuacje, gdy decyzję wydano w oparciu o fałszywe dowody, gdy strona (nie tylko inwestor) nie uczestniczyła w postępowaniu bez swej winy, gdy decyzję wydano bez wymaganego przepisami stanowiska organu administracji (np. konserwatora zabytków).
Trzeba mieć na uwadze, że nieważność nie może być stwierdzona, gdy minie pięć lat od dnia jej doręczenia bądź ogłoszenia. Mówi o tym expressis verbis art. 37b Prawa budowlanego. Ma on charakter przepisu szczególnego, wyłączającego – zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali – ogólne unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów, po których upływie nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.
Art. 37b nie powinien być interpretowany zbyt wąsko. Dotyczy on nie tylko „pierwotnego” pozwolenia, lecz także wszelkich innych decyzji administracyjnych, które zezwalają na prowadzenie robót na budowie, także tych wydanych w postępowaniu naprawczym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2024 r., II OSK 664/22).
Bieg terminów a ważność pozwolenia na budowę – spojrzenie na orzecznictwo
Dla ważności pozwolenia na budowę, w tym jego ewentualnego wygaśnięcia, duże znaczenie ma upływ czasu. Wydaje się, że przepisy są łatwe w interpretacji – art. 37 mówi przecież o upływie trzech lat od określonego dnia lub o przerwie w budowie przekraczającej taki sam odcinek czasu. Mimo to w praktyce rodzą się wątpliwości. W ich wyjaśnieniu pomocne okazuje się sięgnięcie do dorobku judykatury.
Wykładnia zgodnie z wolą prawodawcy
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przerwaniem budowy, o którym mowa w art. 37 Prawa budowlanego, będziemy mieć zwykle do czynienia, gdy inwestor przerywa realizację (wykonywanie) budynku czy innego obiektu w określonym miejscu. Chodzi tu przede wszystkim o przerwanie procesu konstruowania (wznoszenia) obiektu. Za przyjęciem takiego właśnie znaczenia pojęcia „przerwanie budowy” przemawia definicja legalna pojęcia „budowy” (zob. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). To właśnie ją trzeba stosować przy wykładni poszczególnych przepisów Prawa budowlanego, zatem i art. 37 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2023 r., II OSK 667/22). Ponadto, art. 37 mówi o przerwaniu „budowy”, zatem nie jakichkolwiek robót budowlanych prowadzonych w oparciu o wydane pozwolenie. Wobec tego przerwanie budowy nie musi nastąpić, gdy zaniechano określonych robót przy obiekcie, który został już w zasadzie wybudowany (np. zrezygnowano z niektórych nieistotnych prac wykończeniowych). Z przerwaniem budowy nie musimy mieć do czynienia nawet wtedy, gdy wykonanie niektórych końcowych prac budowlanych jest niezbędne do oddania budynku do użytkowania (ibidem).
Na zakończenie warto przypomnieć, że kontynuacją budowy przerywającą bieg trzyletniego terminu z art. 37 Prawa budowlanego nie są działania zmierzające jedynie do zabezpieczenia terenu budowy i obiektów, które się na nim znajdują, tym bardziej inne, dowolne czynności podjęte przez inwestora, jego pracowników czy np. kontrahentów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2022 r., II OSK 806/19).
