rozwiązanie prawne
Jakie powiązania zachodzą w świetle prawa między warunkami zabudowy a pozwoleniem na budowę? Odpowiedź na tak postawione pytanie ma duże znaczenie dla planowania budowy, przebudowy czy też remontów budynków, tym bardziej że w wielu gminach brak planów miejscowych. Jeśli są one uchwalone, to obejmują tylko część terytorium miasta albo wsi.
Warunki zabudowy a pozwolenie na budowę: co mówią przepisy?
By odpowiedzieć na pytanie o to, jaki jest prawny związek między warunkami zabudowy (popularna „wuzetka”) a pozwoleniem na budowę, trzeba spojrzeć przede wszystkim na określający podstawowe przesłanki wydania wspomnianego pozwolenia art. 32 Prawa budowlanego. Z pewnością zamierzona inwestycja powinna odpowiadać przeznaczeniu danej działki (działek), które jest określone w planie miejscowym bądź właśnie w decyzji „w-z”.
Czego wymaga ustawa?
Decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana, o ile inwestor spełni szereg przewidzianych prawem warunków. W zależności od tego, jakiego zamierzenia ma dotyczyć pozwolenie, może chodzić np. o uzgodnienia lub opinie rozmaitych organów czy też pozwolenie udzielone przez konserwatora zabytków. Oprócz tego konieczne może okazać się złożenie wniosku o wydanie pozwolenia w okresie, w którym ważna jest decyzja „w-z”. Oczywiście chodzi tu jedynie o przypadki, gdy legitymowanie się taką decyzją jest wymagane w myśl przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego). Decyzja powinna być wydana na rzecz inwestora-wnioskodawcy, nie zaś innej osoby.
Z art. 32 skorelowany jest art. 33 Prawa budowlanego, który wymienia załączniki, które trzeba dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Nie budzi zaskoczenia, że wśród nich znalazła się także decyzja dotycząca warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym ma być realizowane zamierzenie budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 3). By uniknąć jakichkolwiek wątpliwości i np. nadgorliwości pracowników urzędu, powtórzono, że decyzja „w-z” powinna być dołączona do wniosku, o ile wymagają tego wspomniane już przepisy z zakresu planowania przestrzennego.
Projekt budowlany a decyzja określająca warunki zabudowy i zagospodarowania
Szczególne znaczenie dla osób planujących budowę ma wymóg ustawowy, by projekt budowlany odpowiadał wymogom określonym w decyzji „w-z” (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego). Można w tym miejscu przypomnieć, że projekt budowlany zawiera nie tylko projekt architektoniczno-budowlany (a zatem te dwa pojęcia nie są synonimami), lecz również projekt zagospodarowania terenu lub działki, a także projekt techniczny (art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego). Na związek projektu zagospodarowania z decyzją określającą warunki zabudowy wskazuje jego wymagana prawem zawartość, zwłaszcza przedstawienie usytuowania, obrysu i układu już istniejących i zaprojektowanych budynków i innych obiektów budowlanych, a także układu komunikacyjnego ze wskazaniem m.in. rzędnych i wzajemnych odległości obiektów od siebie, w nawiązaniu do już istniejącej i projektowanej zabudowy sąsiednich terenów (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego).
Kiedy trzeba postarać się o „wuzetkę”?
Decyzje „w-z” są wydawane, gdy ma nastąpić m.in. zmiana zagospodarowania terenu, a jednocześnie brak planu miejscowego (zob. art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p.). W takiej sytuacji uzyskanie decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania jest niezbędne (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Podobną rolę dla niektórych rodzajów przedsięwzięć pełni decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Samo pojęcie „zmiany zagospodarowania terenu” nie doczekało się ustawowej definicji. Można przyjąć, że chodzi tu zwłaszcza o przekształcenia o charakterze funkcjonalnym (np. z funkcji rekreacyjnej na mieszkalną). W każdej sprawie oceny trzeba dokonać indywidualnie, w oparciu o fakty, jednak można przyjąć, że zmianą zagospodarowania będzie wybudowanie nowego obiektu albo np. jego rozebranie.
Analiza ex officio
W trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę administracja budowlana ma obowiązek sprawdzenia m.in., czy projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z MPZP, a jeżeli tego planu brak – ze wspomnianą decyzją dotyczącą warunków zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1). Tak samo przedstawia się sytuacja, gdy inwestor wnosi jedynie o wydanie odrębnej decyzji dot. zatwierdzenia dwóch wspomnianych projektów (ibidem).
Warunki zabudowy a decyzja o pozwoleniu na budowę: spojrzenie na orzecznictwo
Dla przedstawienia, jakie relacje zachodzą między decyzją o warunkach zabudowy a pozwoleniem na budowę, niezbędne jest – tak samo jak w innych obszarach prawa, nie tylko administracyjnego – odwołanie się do dorobku judykatury.
Ani decyzje „w-z”, ani decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie są decyzjami kreującymi prawa lub obowiązki (konstytutywnymi). Wobec tego nie możemy uznawać ich za sui generis promesy pozwolenia na budowę. Oba rodzaje decyzji są uznawane za akty deklaratoryjne (stwierdzające już istniejące prawa i obowiązki). Można nawet powiedzieć, że są to akty zawierające informację o terenie i zakresie swobody inwestora, który chce go zagospodarować (np. zbudować dom, przebudować budynek produkcyjny). W ten sposób wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2010 r., K 17/08 (zob. także wyrok TK z 20 grudnia 2007 r., P 37/06). Wspomniane decyzje wskazują także, jaki rodzaj zabudowy nie będzie odpowiadał prawu. NSA zauważył, że celem wydania decyzji „w-z” jest przesądzenie – gdy brak MPZP – o zgodności planowanej inwestycji z przepisami szeroko pojętego prawa planistycznego, nie tylko u.p.z.p. (post. NSA z 18 lipca 2005 r., II OPS 3/05). W pewnym zakresie można nawet mówić o równorzędności MPZP i decyzji określającej warunki zabudowy, zwłaszcza w perspektywie ochrony praw inwestorów na obszarach, dla których brak planu miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06).
Konsekwencje uchylenia decyzji
W sprawie zakończonej decyzją ostateczną (a jest nią np. pozwolenie na budowę), postępowanie trzeba wznowić, gdy decyzję tę wydano w oparciu o inną decyzję, którą następnie zmieniono albo uchylono (art. 145 § 1 k.p.a.). Chodzi o przypadki, gdy podstawą prawną (nie jedynie faktyczną) decyzji w sprawie głównej była decyzja uchylona, a zatem wydanie tej pierwszej było uwarunkowane bytem prawnym drugiej (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2022 r., II OSK 1977/19). Ze względu na treść przepisów, taka relacja zachodzi między pozwoleniem z art. 28 Prawa budowlanego a decyzją „w-z”. Wobec tego uchylenie tej ostatniej, np. jako nieważnej, pociągnie za sobą wznowienie postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i uchylenie go.
Każde uprawnienie ma swoje granice
Warto przypomnień, że prawo zabudowy nieruchomości (art. 4 Prawa budowlanego) jest uwarunkowane zgodnością zamierzenia z przepisami prawa, nie tylko ustawy Prawo budowlane czy np. Kodeksu cywilnego (zob. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1942/18). Ważnym czynnikiem zapewniającym zachowanie ładu przestrzennego, a dzięki temu uniknięcie np. procesów o immisje czy naruszanie posiadania, są prawne instrumenty planowania przestrzennego: plan ogólny gminy, MPZP oraz decyzje „w-z” (zob. w związku z prawem osób, których nieruchomości leżą w obszarze oddziaływań nowego obiektu, do ochrony ich usprawiedliwionych interesów: wyrok NSA z 23 sierpnia 2018 r., II OSK 2117/16).
