rozwiązanie prawne
Interpretacja MPZP wymaga wzięcia pod uwagę, że poszczególne postanowienia tego aktu mogą prowadzić do ograniczenia, nieraz bardzo dotkliwego, prawa zabudowy nieruchomości. Prawo to stanowi ważną część gwarantowanego w Konstytucji RP prawa własności. Z tego względu warto dowiedzieć się więcej o właściwej interpretacji planu miejscowego, by dzięki temu uniknąć wykładni nieznajdującej uzasadnienia w treści MPZP, a przy tym niekorzystnej dla inwestora.
Dlaczego interpretacja MPZP jest tak ważna?
Właściwa interpretacja MPZP ma – jak wskazuje nasze doświadczenie w zakresie postępowań przed organami administracji budowlanej – zasadnicze znaczenie przede wszystkim ze względu na rolę planów miejscowych w systemie planistycznym gminy lub miasta na prawach powiatu (dla wyjaśnienia dodajmy, że określeń „interpretacja” i „wykładnia” używamy zamiennie).
Wiążące zapisy
Zwróć uwagę, że plany miejscowe – w odróżnieniu od wielu innych aktów planowania przestrzennego – są zarazem aktami prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: ustawa). Wywołują skutki prawne, które bezpośrednio wiążą właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze ich obowiązywania. MPZP jest uwzględniany ex officio, podobnie jak np. ustawy i decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 35 Pr.bud.). Zezwolenie na budowę mimo niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym jest rażącym naruszeniem prawa (wyr. NSA z 18 I 2019 r., II OSK 606/18). Łatwo dostrzec, że odpowiednio zinterpretowane przepisy zawarte w planie będą nieraz miały zasadnicze znaczenie dla merytorycznej treści decyzji administracyjnych, których wydaniem są zainteresowani inwestorzy oraz inni uczestnicy procesu budowlanego.
Dwa składniki
Dla wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakterystyczny jest problem relacji między częścią graficzną a tekstową planu. Każdy MPZP powinien zawierać obie części (art. 15 ustawy). Część tekstowa to treść uchwały rady gminy, a część graficzna to załącznik do niej. Obowiązujące w poszczególnych sprawach normy prawne należy wyinterpretować z obu części ujętych łącznie. Wszystko wydaje się jasne, jednak w doktrynie i w judykaturze zarysowały się dwa, wzajemnie wykluczające się, stanowiska. Zgodnie z pierwszym, rysunek planu jako załącznik do uchwały obowiązuje jedynie w zakresie, w którym tekst uchwały odsyła do ustaleń MPZP wyrażonych w formie graficznej (zob. np. wyr. WSA w Gliwicach z 2 VII 2008 r., II SA/Gl 99/08). Drugie stanowisko broni tezy, że obie części są równorzędne (np. wyr. WSA w Krakowie z 30 XI 2010 r., II SA/Kr 714/10). Za pierwszeństwem części tekstowej planu przemawia – jak można sądzić – zastosowane w ustawie określenie części graficznej jako załącznika, a zatem czegoś dodatkowego, użytecznego dopiero po nadaniu kontekstu. Jeśli konkretny plan miejscowy został zredagowany tak, że między tekstem a częścią graficzną występują bardzo duże rozbieżności, nie należy ignorować żadnej z części, lecz kierować się ugruntowaną w orzecznictwie zasadą ochrony uprawnień właścicieli poszczególnych nieruchomości. Efektem takiego podejścia będzie zwykle wykładnia na rzecz wolności zabudowy.
Interpretacja MPZP a standardy konstytucyjne
Warto zwrócić uwagę, że interpretacja każdego MPZP powinna brać pod uwagę tezę wyrażoną raz pierwszy przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 VI 1999 r., IV SA 295/96. NSA wskazał w nim, że rozszerzająca wykładnia planu prowadząca do decyzji niekorzystnych dla właścicieli nieruchomości nim objętych stanowiłaby nie tylko rażące naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz także stałaby w sprzeczności z mającą rangę konstytucyjną zasadą ochrony własności. Przeciwko rozszerzającej wykładni zakazów wypowiedział się również np. WSA w Gliwicach w wyroku z 9 X 2017 r., II SA/Gl 499/17. Sprawa dotyczyła lokalizacji na terenach rolniczych inwestycji łączności publicznej (stacji bazowej GSM). Sąd uznał, że jeżeli miejscowy plan nie przewiduje lokalizacji tego typu inwestycji, lokalizowanie jej na terenach rolniczych jest dozwolone, o ile nie będzie to stało w sprzeczności z przeznaczeniem terenu wskazanym w planie, ani nie naruszy przewidzianych w nim ograniczeń i zakazów. Nawet przeznaczenie danego terenu na cele produkcji rolnej – R1 nie stanie na przeszkodzie lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnej, jeśli lokalizacja poza tym terenem jest niemożliwa, a plan nie zawiera innych zakazów lub ograniczeń. Administracja architektoniczno-budowlana staje więc przed wyzwaniem: z jednej strony nie może naruszać zasad konstytucyjnych ani praw podmiotowych, z drugiej nie może pozwalać na powstawanie zabudowy contra legem.
Pożyteczna dokładność
Na sam koniec chcemy przypomnieć, że wielu dylematów udałoby się uniknąć, gdyby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były zredagowane z odpowiednią precyzją, zwłaszcza gdy chodzi o uregulowania ograniczające swobodę zagospodarowania danego obszaru. Zasady sztuki prawodawczej wskazują, że nie chodzi tu o mnożenie definicji legalnych. Doprecyzowania są niezbędne jedynie, gdy dany termin lub pojęcie budzi – z punktu widzenia rozsądnej osoby dokonującej wykładni – wątpliwości. Jeśli dane pojęcie jest zrozumiałe i jednoznaczne, nie ma potrzeby umieszczania w planie definicji legalnej. Przykłady zrozumiałych wyrażeń wskazuje judykatura, zaliczając do nich np. przymiotniki „stacjonarny” i „niestacjonarny” (zob. wyr. NSA z 5 II 2014 r., II GSK 2393/13). Tym bardziej definicji legalnej nie wymagają zwroty takie jak „instalacja na stałe” albo „lokalizacja projektu” (ibidem). W razie wątpliwości trzeba sięgnąć do słownika języka polskiego lub encyklopedii (w ten sposób postępują również sądy). Warto zwrócić ponadto uwagę, że postulat spójności prawa administracyjnego jako systemu przemawia za tym, by każdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odwoływał się do pojęć stosowanych i definiowanych w ustawach (tak w zw. z definicjami usług uciążliwych i nieuciążliwych wyr. WSA w Warszawie z 19 II 2008 r., IV SA/Wa 1/08).
