Budowa bez zgody współwłaściciela to niezbyt dobry pomysł. W niektórych wypadkach może to być działanie nielegalne. Co prawda uzyskanie zgody może być utrudnione (np. gdy współwłaściciel mieszka za granicą), jednak budowa bez zgody to tylko pozorne ułatwienie. Najbezpieczniejszym rozwiązaniem jest uzyskanie wymaganych prawem zgód, a w razie potrzeby zwrócenie się do sądu.
Budowa bez zgody współwłaściciela: czy przepisy na to pozwalają?
W kancelarii zajmującej się nieruchomościami kwestia budowy bez zgody współwłaścicieli pojawia się często. Zwykle taki brak nie jest efektem złej wiary. Problemem jest niewielka wiedza o prawie, zarówno cywilnym, jak i administracyjnym. Czasami w grę wchodzą zaniedbania po stronie urzędników (np. w zakresie informowania stron).
Niezbędne dokumenty
Wnosząc o wydanie pozwolenia na budowę albo dokonując zgłoszenia, inwestor powinien złożyć określone przepisami załączniki. Takimi załącznikami, oprócz np. projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy, jest złożenie oświadczenia o posiadaniu prawa (innymi słowy: byciu uprawnionym) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na której ma być realizowana inwestycja (np.: wzniesiony dom) (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).
Ważna deklaracja
Dołączenie do wniosku oświadczenia o wspomnianym prawie jest wymogiem ustawowym. Administracja budowlana nie może zwolnić z tego obowiązku inwestora. Brak oświadczenia nie pozwala – nawet gdy inne przesłanki ustawowe są spełnione – na wydanie pozwolenia na budowę (zob. art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud.).
Omawiane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza tytuł prawny, który wynika zwykle z prawa własności – najsilniejszego i najbardziej „pojemnego” prawa rzeczowego (zob. art. 140 k.c.). Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, tytułem prawnym może być także m.in. użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. k.c.), niektóre ograniczone prawa rzeczowe (np. użytkowanie – zob. art. 244 i n. k.c.), a nawet stosunek prawny z obszaru prawa zobowiązań, wynikający np. z zawartej umowy. Co więcej, z orzecznictwa sądowego wynika, że prawo, o którym mowa w art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego może wynikać także z umowy przedwstępnej czy promesy zawarcia użytkowania gruntu. Wymogiem jest to, by w ramach danego stosunku prawnego przewidziane było uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Uprawnienie to nie może mieć charakteru warunkowego (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 września 2023r. II SA/Go 289/23).
Samoistne posiadanie nie daje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 10 stycznia 2023r. II SA/Ol 563/22).
Znaczenie zgody
Art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego nie wymienia wprost współwłasności. Nie oznacza to, że ustawodawca ją zignorował. Współwłasność nie jest zwykle uważana za odrębne prawo rzeczowe, lecz za swoistą odmianę własności. W polskim prawie istnieje współwłasność ułamkowa oraz łączna (bezudziałową), która może powstać na podstawie szczególnych unormowań (np. wspólność małżeńska z art. 31 lub 41 k.r.o.).
Decydowanie o tym, co dzieje się na gruncie
Należy rozważyć, czy współwłasność daje prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. W tym celu, krótkiego omówienia wymagają zasady zarządu wspólną rzeczą. W świetle tych zasad, do czynności, które przekraczają zwykły zarząd, niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.); nie wystarczy zatem większość, nawet znaczna, np. 9/10. Natomiast czynność zwykłego zarządu wymaga zgody większości współwłaścicieli.
Ustawodawca nie zdefiniował, co jest czynnością zwykłego zarządu, a co – czynnością przekraczającą ten zwykły zarząd. W związku z tym, aby wyjaśnić te pojęcia, należy sięgnąć do orzecznictwa sądowego. W jego świetle, za czynność zwykłego zarządu należy uznać czynności związane z typowym, normalnym użytkowaniem rzeczy i utrzymaniem jej w należytym stanie. Wszystkie inne czynności – to czynności przekraczające zwykły zarząd.
Określenie zakresu czynności przekraczających zwykły zarząd wymaga przeanalizowania okoliczności konkretnej sprawy. Może bowiem być tak, że ta sama czynność w danej sytuacji (w stosunku do danego przedmiotu współwłasności) może być traktowana jako zwykły zarząd, a w sytuacji innej (co do innego przedmiotu współwłasności) – jako czynność przekraczająca ten zwykły zarząd.
Doktryna i orzecznictwo przyjmują jednak zgodnie, że wzniesienie obiektu budowlanego to – co do zasady – czynność wykraczająca poza zwykły zarząd (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019r. II OSK 1075/18 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 sierpnia 2024r. II SA/Bk 201/24). W ten sposób kwalifikowana jest np. nadbudowa kondygnacji (zob. wyr. NSA z 18 lipca 1983 r. I SA 471/83 oraz z 29 marca 1990 r. IV SA 33/90).
W orzecznictwie sądowym wyraźna jest jednak tendencja, w której część robót budowlanych jest traktowana jako zwykły zarząd. Chodzi tu głównie o roboty (inwestycje) polegające na wyposażaniu nieruchomości w media. Sądy wskazują, że jest to dobro cywilizacyjne, zapewniające normalne korzystanie z rzeczy. Stąd realizacja mediów jest typową czynnością, związaną z normalnym użytkowaniem przedmiotu wspówłasności (tak np.: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2024r. II OSK 2476/21). Za czynność zwykłego zarządu przyjmuje się np.: umieszczanie w obrębie wspólnej drogi mediów (np.: kanalizacji) celem doprowadzenia ich do jednego z budynków zlokalizowanych przy tej drodze.
Bez porozumienia ani rusz
Jak widać, do prowadzenia robót budowlanych zgodnie z prawem, niezbędna okazuje się – co do zasady – zgoda wszystkich współwłaścicieli. W razie braku takiej zgody, istnieje możliwość uzyskanie jej zastępczo, w trybie orzeczenia sądowego.
Z roszczeniem o wyrażenie zgody przez Sąd mogą wystąpić współwłaściciele, których udziały wynoszą przynajmniej połowę – w przypadku czynności przekraczającej zwykły zarząd. Co do czynności zwykłego zarządu – powództwo do Sądu może skierować każdy ze współwłaścicieli.
Brak zgody albo orzeczenia Sądu nie pozwala na przyjęcie, że inwestor ma prawo do dysponowania posesją na cele budowlane. Tym samym nie jest spełniona przesłanka wydania pozwolenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2003 r. SA/Bd 744/03). Organ winien więc wydać decyzję odmowną.
Uzyskanie pozwolenia bez wymaganej zgody któregoś ze współwłaścicieli może sprawić, że organ administracji budowlanej wznowi postępowanie (art. 145 i n. k.p.a.), a nowa decyzja w sprawie pozwolenia na budowę będzie niekorzystna dla inwestora. W przypadku przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia, zrealizowane roboty bez zgody współwłaściciela nie są legalne.
Istnienie tytułu prawnego (a zatem zgody współwłaścicieli) ma znaczenie także przy legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 i n. Pr. bud.) oraz w trakcie prowadzonego przez nadzór budowlany postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego. Brak wymaganej zgody współwłaścicieli uniemożliwia legalizację.
Budowa bez zgody współwłaścicieli: spojrzenie na orzecznictwo
Pojawiająca się często w praktyce kwestia budowy bez zgody współwłaścicieli jest obecna także w judykaturze. Warte uwagi wyroki zapadają wskutek skarg do WSA oraz skarg kasacyjnych do NSA.
Konsekwencje sprzeciwu
Prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane może być wykazane oświadczeniem inwestora, złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej. Inwestor nie ma obowiązku udowadniania swojego prawa. Organy administracji budowlanej nie mogą więc wymagać od inwestora przedstawienia dowodów potwierdzających jego oświadczenie. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy organ uzyska wiadomość, że złożone oświadczenie może być niezgodne ze stanem rzeczywistym. W takim wypadku konieczne jest podjęcie czynności wyjaśniających (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2021 r. II OSK 2664/18).
W toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę współwłaściciele są z reguły stroną. Zakwestionowanie nawet przez jednego współwłaściciela oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością wyklucza – o ile brak orzeczenia sądu – możliwość wydania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 9 listopada 2005 r. II OSK 179/05). Zgoda jest konieczna także, jeśli wymagane jest zgłoszenie robót (wyrok WSA w Szczecinie z 19 maja 2022 r. II SA/Sz 693/21).
W wypadku samowoli budowlanej, gdy będzie już trwało postępowanie legalizacyjne (art. 48 i n. Prawa budowlanego), oświadczenie inwestora będzie skuteczne o tyle, o ile dowody zebrane przez organ nadzoru nie wskazują na brak tytułu prawnego, np. właśnie ze względu na brak zgody współwłaścicieli (wyrok WSA w Szczecinie z 4 kwietnia 2019 r. II SA/Sz 1319/18).
Zgoda expressis verbis
Omawiany tytuł do dysponowania posesją musi być pewny (np. wyrok NSA z 6 kwietnia 2000 r. II SA/Po 1030/99). Nie może być uzależnione od spełnienia warunku. Zgoda, która stwarza upoważnienie dla inwestora, musi być jednoznaczna i nie może być domniemana ani wyinterpretowana z niejednoznacznych rozmów, korespondencji itp. (por. wyrok NSA z 8 marca 2000 r. IV SA 316/98).
Kto milczy, ten odmawia
Zgoda współwłaścicieli powinna być nadto wyraźna. Samo milczenie i brak sprzeciwu (np. w postaci pisma), nawet trwające przez kilka lat, nie może być traktowane jako zgoda (tak np. wyrok NSA z 9 lipca 2003 r. II SA/Kr 1231/02; co do niesprzeciwiania się właściciela, gdy buduje np. dzierżawca lub najemca – zobacz wyrok NSA z 16 listopada 2004 r. OSK 784/04). Sądy akcentują, że prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane musi wynikać np.: ze stosunku zobowiązaniowego, a tego stosunku nie można wyprowadzać z czynności faktycznych (np.: milczenia właściciela nieruchomości).
Nie można zatem kierować się paremią „qui tacet, consentire videtur” (łac. „kto milczy, wydaje się zgadzać”). Nawet to, że współwłaściciel, który wcześniej nie godził się na budowę, nie wniósł odwołania od decyzji wydanej po myśli inwestora, nie jest równoznaczne ze zgodą na wzniesienie budynku (wyrok NSA z 29 marca 1990 r., IV SA 33/90).
