Inspektor nadzoru budowlanego ogrywa istotną rolę w procesie inwestycyjnym. Do jego kompetencji należy m.in. kontrola przestrzegania oraz stosowanie norm prawa budowlanego. Organy nadzorcze zajmują się również m.in. przyczynami nastąpienia katastrof budowlanych. Ponieważ organy te kontrolują np. zgodność obiektów budowlanych z projektem oraz zgodność sposobu prowadzenia budowy z przepisami, sądzimy że warto zapoznać się z ich kompetencjami.
Główny Inspektor Nadzoru budowlanego i inne organy administracyjne stosujące prawo budowlane
Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego ustawodawca wskazał w art. 80 Prawa budowlanego. W przepisie tym określono dwie kategorie organów. Pierwsza z nich to organy właściwe do pełnienia zadań administracji architektoniczno-budowlanej. Są nimi starosta, wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Drugą kategorią są organy realizujące zadania nadzoru budowlanego: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda działający za pomocą wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W miastach na prawach powiatu funkcje starosty pełni prezydent miasta. W postępowaniu administracyjnym organem nadzoru budowlanego jest nie wojewoda, lecz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Główny Inspektor jest organem o podwójnej roli: realizuje zadania administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru. Jest to centralny organ administracji rządowej (art. 88 ust. 1 Pr. Bud). Organem naczelnym w sprawach budownictwa i nadzoru architektoniczno-budowlanego jest właściwy minister.
Ustawowe rozróżnienia
Polskie prawo budowlane przyjęło zasadę domniemania właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Kompetencje organów nadzoru budowlanego są wskazane enumeratywnie w art. 82 ust. 1 i art. 83 Prawa budowlanego.
Warto również przypomnieć, że zgodnie z art. 84a Prawa budowlanego kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje :
• „kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę;
• sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji;
• sprawdzanie wyrobów stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności z art. 10 (to jest prawidłowości wprowadzania do obrotu lub udostępniania na rynku krajowym), w szczególności wyrobów budowlanych.“
Organy administracji architektoniczno-budowlanej są właściwe w sprawach dotyczących uprawnień do podejmowania i prowadzenia robót budowlanych, a organy nadzoru budowlanego są właściwe, jak mówi już sama ich nazwa, w sprawach nadzoru na prowadzeniem tychże robót. Kompetencje obu kategorii organów dopełniają się. Zdzisław Kostka zaznacza, że zadania organów nadzoru przewidziane w przepisach budowlanych nie sprowadzają się li tylko do nadzorowania procesu realizacji robót budowlanych (nadzór nad podmiotami spoza administracji, zewnętrznymi wobec niej), lecz również na nadzorze „wewnętrznym”, obejmującym organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt. 2 oraz kompetencje wskazane w art. 84 b Prawa budowlanego).
Zadania administracji architektoniczno-budowlanej
Art. 71 ust. 5 Pr. bud. nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek wniesienia sprzeciwu od zgłoszonej zmiany użytkowania całości lub części obiektu budowlanego, jeśli zmiana ta narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli planu brak – decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu (por. też kontrolę w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 48-51 Pr. bud.).
Zwróć również uwagę na art. 82(b) Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadzą rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu oraz rejestr takich wniosków i decyzji dotyczących terenów zamkniętych. Art. 82 (b) wprowadza również obowiązek przekazywania bez zwłoki organom nadzoru kopii ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i innych aktów w nim wyliczonych. Dane pochodzące z rejestrów zgłoszeń, wniosków oraz pozwoleń na budowę są obowiązkowo publikowane na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu przy Głównym Inspektorze Nadzoru Budowlanego. Wyjątkiem od tej reguły są jedynie dane adresowe wnioskodawcy oraz informacja o przyczynach przedłużenia terminu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nowelizacja z 20 lipca 2017 r. dodała do art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego nowy przepis. Dotyczy on obowiązków organów budowlanych na polu współpracy z Prezesem Krajowego Zasobu Nieruchomości. Chodzi tu przede wszystkim o kooperacje na polu zadań związanych z budową mieszkań na nieruchomościach wchodzących w skład Zasobu oraz zagwarantowanie, że nieruchomości KZN przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe mogą być zabudowany i użytkowane w sposób prawidłowy a przy tym niestwarzający zagrożeń dla bezpieczeństw i zdrowia mieszkańców.
Kontrola prowadzona przez organy administracji architektoniczno-budowlanej obejmuje również osoby sprawujące tzw. samodzielne funkcje techniczne w budownictwie (zob. art. 12-16 i 95-101 Pr. bud.).
Uprawnienia i sposób powoływania inspektora nadzoru budowlanego
Powiatowego inspektora nadzoru budowlanego powołuje starosta. Jest on wybierany spośród przynajmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Powołanie powinno nastąpić w ciągu 30 dni od dnia przedstawienia kandydatów. Jeżeli starosta nie dochowa tego terminu, wówczas wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wskazuje kandydata, którego starosta musi powołać na to stanowisko. Starosta jest również organem, który odwołuje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Dokonuje tego bądź w uzgodnieniu z wojewódzkim inspektorem, bądź na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Niedopuszczalne jest samodzielne działanie starosty. Jeżeli wojewódzki inspektor złoży wniosek do starosty o odwołanie powiatowego inspektora, to starosta musi postąpić zgodnie z tym wnioskiem. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wchodzi w skład tzw. powiatowej administracji zespolonej, a inspektorat nadzoru, czyli urząd inspektora, należy do jednostek organizacyjnych, o których mówi art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym. Co do zasady właściwość inspektora obejmuje jeden powiat. W wyjątkowych wypadkach zakres działania inspektora może obejmować większy obszar to jest więcej niż jeden powiat.
Warto pamiętać, że nadzór inspektorski nie jest tożsamy z kontrolą. Kontrolę można określić jako badanie pewnych okoliczność (zdarzeń, stanów itp.) i zestawienie ich z pewnym wzorcem (np. przepisem czy normą techniczną), aby w ten sposób empirycznie wskazać wykryte nieprawidłowości. Nadzór jest pojęciem o znaczeniu szerszym niż kontrola. Nadzór obejmuje działanie kontrolne (inspekcyjne), a oprócz tego zawiera w sobie uprawnienie do władczej ingerencji w sferę tego, kto podlega nadzorowi. Ingerencja ta ma na celu doprowadzenie do stanu przewidzianego przez prawo (zwykle przywrócenie stanu zgodnego z prawem lub stanu poprzedniego). Organy nadzorcze tym właśnie różnią się od kontrolerów, że są wyposażone przez prawo w narzędzia imperium państwa, czyli instrumenty władczego oddziaływania na podmioty poddane kontroli. Podstawowym wzorcem kontroli są przede wszystkim normy wyrażające ogólne zasady prawa budowlanego (art. 4-6 i 10 ustawy). Nakładają one m.in. obowiązek działania w myśl regulacji szczególnych, np. z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, BHP i ochrony zdrowia osób przebywających na budowie.
Głównym środkiem władczym organów nadzoru są decyzje administracyjne, wydawane zgodnie z normami Kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 104 k.p.a.). Omawiane tu organy są uprawnione do ich wydawania jedynie w sprawach przewidzianych przez przepisy budowlane, czyli w obszarze projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych.
Na szczeblu wojewódzkim
Organem wyższej instancji w stosunku do inspektora powiatowego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Organ ten jest powoływany przez wojewodę spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podobnie jak w przypadku inspektora powiatowego, wybór powinien nastąpić w ciągu 30 dni. Jeżeli termin ten minie bezskutecznie, główny inspektor wskaże kandydata, którego wojewoda musi powołać na to stanowisko. Inspektor wojewódzki odwoływany jest przez wojewodę w uzgodnieniu lub na wniosek Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniosek Głównego Inspektora o odwołanie jest wiążący dla wojewody. Urzędem, przy pomocy którego wojewódzki inspektor wykonuje swoje zadania jest jego inspektorat. Funkcjonowanie tego inspektoratu jest określone w regulaminie organizacyjnym, ustalanym przez wojewódzkiego inspektora, a następnie zatwierdzanym przez wojewodę. W regulaminie tym może zostać powołane m.in. stanowisko zastępcy inspektora wojewódzkiego. Prawo budowlane nie przewiduje takiego organu administracji, więc podobnie jak w na szczeblu inspektoratu powiatowego, zastępca jest jedynie pracownikiem urzędu.
Do kompetencji wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego należy przede wszystkim sprawowanie nadzoru nad powiatowym inspektorem. Oznacza to, że może on kontrolować powiatowego inspektora w aspekcie merytorycznym. Jako organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, prowadzi postępowanie odwoławcze oraz postępowania w trybach nadzwyczajnych (wznowienie, stwierdzenie nieważności). Od wydanych przezeń decyzji i postanowień ostatecznych przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Czynności kontrolne wykonywane przez inspektora nadzoru budowlanego
Ustęp 4 art. 81 Prawa budowlanego stanowi o możliwości dokonywania przez inspektora nadzoru budowlanego czynności kontrolnych. Zawarte w protokole ustalenia powzięte w ramach tych czynności są podstawą wydawania decyzji administracyjnych oraz pozostałych środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym. Treść protokołu ma taki sam walor dowodowy jak inne dowody, nie jest to zatem, przynajmniej de iure uprzywilejowany środek dowodowy. W postępowaniu administracyjnym obowiązują zasady swobodnej oceny dowodów i prawdy materialnej.
Właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru reguluje art. 83 Pr. bud. Znajdujące się tam wyliczenie kompetencji inspektora powiatowego oraz inspektora wojewódzkiego ma charakter wyczerpujący.
Zakres uprawnień kontrolnych
Zakres uprawnień kontrolnych organów nadzoru oraz procedurę kontroli określono w art. 81 (a) Prawa budowlanego. Czynności kontrolne winny być przeprowadzone w obecności inwestora, kierownika budowy (kierownika robót), kierownika zakładu pracy lub właściciela albo zarządcy obiektu. Kontrola w mieszkaniu powinna przebiegać w obecności dorosłego domownika wraz z przedstawicielem administracji lub przy udziale zarządcy budynku. W uzasadnionych przypadkach ust. 2 art. 81(a) pozwala na przeprowadzenie kontroli w obecności jedynie przywołanego pełnoletniego świadka. To, że miał miejsce ów „uzasadniony przypadek”, winno być wykazane przez organ prowadzący kontrolę.
Ustawa z 7 czerwca 2018 nowelizująca m.in. ustawę o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. poz. 1276 ze zm.) wprowadziła dodatkową kompetencję nadzorczą odnośnie użytkowania elektrowni wiatrowych (pkt. 2b dodany do art. 81 ust. 1 Pr. Bud). De lege lata nadzór nad użytkowaniem części technicznej i części budowlanej elektrowni wiatrowych w zakresie oceny ich stanu technicznego leży w gestii nadzoru budowlanego, a nadzór nad realizacją wymagań ochrony środowiska należy do Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 2 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1991 o tejże Inspekcji).
Chcemy przypomnieć, że kompetencji do prowadzenia kontroli, a tym bardziej kompetencji nadzorczej danego organu wobec obywateli, spółek itd. nie można domniemywać. Zawsze musi być ona jasno wskazana w ustawie. Jeśli istnieje realna wątpliwość w odniesieniu do ustanowienia przez prawodawcę danej kompetencji, należy przyjąć wykładnię w kierunku jej braku (in dubio pro libertate). Warto zauważyć, że sprawy należące do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej wskazuje art. 82 ust. 1 i 2 Pr. bud. Jest to przepis kompetencyjny, określający właściwość rzeczową starostów i wojewodów. Ustawodawca przyjął zasadę, że organem właściwym jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, zatem kompetencje organów nadzoru muszą być za każdym razem expressis verbis wskazane w tekście prawa.
Inspektor „prywatny” w prawie budowlanym
Art. 25 Prawa budowlanego reguluje podstawowe obowiązki inspektora nadzoru inwestorskiego. Inspektor ów nie jest, jak na to wskazuje już sama nazwa, organem administracji, lecz sui generis przedstawicielem inwestora na placu budowy. Inspektor winien legitymować się zarówno odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi, jak i adekwatną do swych zadań wiedzą techniczną. Podstawowym celem powołania inspektora nadzoru inwestorskiego, niezależnie od tego, czy ustanowiono go w ramach realizacji obowiązku zawartego w pozwoleniu na budowę, czy dobrowolnie, jest działanie w interesie inwestora. Główne obowiązki inwestora są skorelowane właśnie z zagwarantowaniem realizacji tego interesu, a pośrednio również interesu społecznego. Można tu mówić o jego „dualnej” funkcji, zwłaszcza w zakresie kontroli realizacji inwestycji zgodnie z projektem, pozwoleniem na budowę oraz zasadami wiedzy technicznej. Inspektor winien też zapobiegać stosowaniu wyrobów budowlanych z wadami, a tym bardziej niedopuszczonych do stosowania w budownictwie. Dzięki temu zapobiega on powstaniu katastrofy budowlanej. Zauważ, że wykonywanie nadzoru inwestorskiego to jedna z samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w sensie art. 12 ust. 1 pkt. 4 Pr. bud. W związku z tym pełnienie obowiązków inspektora niezgodnie ze standardami wymaganymi przez prawo może stać się podstawą odpowiedzialności zawodowej (dyscyplinarnej). Trzeba mieć na uwadze, że inspektor nadzoru inwestorskiego nie ponosi odpowiedzialności za organizację procesu inwestycyjnego ani nie kieruje robotami (wyr. Krajowej Izby Odwoławczej z 4 lutego 2019 r., KIO 51/19). Ustanowienie inspektora jest prawem inwestora, wynika to z treści art. 18 ust. 2 Pr. bud. Prawem inwestora jest też wyposażenie inspektora w uprawnienia idące dalej niż to przewiduje prawo pozytywne (por. wyr. Sądu Najwyższego z 24 października 2003 r., III CK 57/02, zgodnie z zasadą autonomii podmiotów prawa cywilnego).
Kończąc nasze omówienie, chcemy zwrócić uwagę na dość rozbudowane kompetencje organów nadzoru, mogące prowadzić do poważnych ingerencji w proces inwestycyjny. Równoważą je jednak planowanie i analiza prawna ex ante, a jeśli zajdzie taka potrzeba, również środki odwoławcze i skarga do sądu administracyjnego. Nasze doświadczenie pozwala nam stwierdzić, że ochrona praw podmiotowych jest o wiele łatwiejsza, gdy skorzysta się z pomocy specjalistów. Złagodzeniu ulega wtedy oddziaływanie dawnej paremii ignorantia iuris nocet.
