Prawo pierwokupu to ustawowe, gminne prawo, które ustanowiono w celu ułatwienia jednostkom samorządu terytorialnego efektywnej gospodarki nieruchomościami. Uprawnienie to przysługuje gminie pod warunkiem spełnienia przesłanek z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jakie to przesłanki i jak definiuje się to prawo?
Prawo pierwokupu nieruchomości – czym jest?
Mówiąc prosto, prawo pierwokupu nieruchomości to szczególne uprawnienie wybranych podmiotów. Polega na tym, że w przypadku sprzedaży nieruchomości przez jej właściciela uprawniony podmiot może wstąpić w umowę w charakterze kupującego. W omawianym przypadku uprawnienie to przysługuje z mocy samej ustawy, nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby gmina podpisała z właścicielem nieruchomości stosowną umowę, na podstawie której w przypadku sprzedaży nieruchomości złoży oświadczenie o zamiarze skorzystania ze swojego prawa.
Umowa sprzedaży zawierana między właścicielem nieruchomości a osobą trzecią, chcącą ją nabyć, musi być umową warunkową, sporządzoną przez notariusza – zostaje ona zawarta pod warunkiem, że gmina nie skorzysta z przysługującego jej prawa. O sporządzeniu umowy notariusz jest zobowiązany powiadomić organ jednostki. Organ ów ma miesiąc na skorzystanie z przysługującego gminie uprawnienia – termin ten biegnie od momentu, w którym mógł zapoznać się z informacją o transakcji (zgodnie z teorią doręczenia).
Gmina, która nie zamierza skorzystać z przysługującego jej prawa, może bądź nie złożyć żadnego oświadczenia, bądź zawiadomić strony o swojej decyzji – wówczas nie ma potrzeby oczekiwania z realizacją transakcji do końca miesięcznego terminu.
Gospodarcze znaczenie szczególnego przywileju gminy
Przysługujący gminie przywilej ma niebagatelne znaczenie dla gminnej gospodarki nieruchomościami. Najmniejsza jednostka samorządu terytorialnego może nabyć nieruchomość, w stosunku do której ma strategiczne plany. Gdyby tego uprawnienia nie było, gmina musiałaby konkurować z pozostałymi uczestnikami obrotu i w wielu przypadkach musiałaby zapewne uiścić cenę znacznie wyższą, niż to wynika z realizacji prawa pierwokupu. Prawdopodobnie w wielu przypadkach nie posiadałaby jednak nawet informacji, iż właściciel konkretnej nieruchomości zamierza ją sprzedać.
Jednak dla potencjalnych nabywców jest ono niewątpliwie przeszkodą. Jeśli bowiem gmina skorzysta ze swojego prawa, osoba trzecia pozostanie z niczym – traci zarówno możliwość zakupu nieruchomości, jak i czas i środki włożone w przygotowanie do transakcji.
Kiedy gmina może wstąpić w umowę sprzedaży?
Przedmiotowe uprawnienie ustanowione zostało w art. 109 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku. Zgodnie z tym przepisem uprawnienie to przysługuje w przypadku sprzedaży:
1. nieruchomości niezabudowanej, którą sprzedawca nabył od Skarbu Państwa albo jednostki samorządowej;
2. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej niezabudowanej – bez względu na to, jak została nabyta przez jej obecnego właściciela;
3. nieruchomości bądź prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, która znajduje się na obszarze przeznaczonym na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także nieruchomości, w stosunku do której wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
4. nieruchomości, która jest zabytkiem wpisanym do rejestru – zarówno w przypadku własności, jak i użytkowania wieczystego;
5. nieruchomości znajdujących się na obszarze rewitalizacji – gdy fakt ten przewidziany jest przez odpowiednią uchwałę;
6. nieruchomości leżących w obrębie Specjalnej Strefy Rewitalizacji;
Jeżeli nieruchomość jest zabytkiem wpisanym do rejestru lub przeznaczona jest na cele publiczne, pierwokup przysługuje gminie tylko wtedy, gdy prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Wyłączenie uprawnienia
Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje też sytuacje, w których gmina wstąpić w umowę sprzedaży na mocy ustawy nie może:
1. w przypadku sprzedaży nieruchomości bądź wieczystego użytkowania, gdy nabywcą jest osoba bliska dla sprzedawcy;
2. transakcja następuje pomiędzy osobami prawnymi tego samego związku wyznaniowego lub kościoła;
3. gdy własność lub prawo użytkowanie wieczystego ustanowione zostało jako odszkodowanie bądź rekompensata za utratę własności innej nieruchomości;
4. w przypadku, gdy w grę wchodzi własność lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości powstałe w wyniku zamiany własności nieruchomości;
5. jeżeli chodzi o własność lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości znajdującej się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne lub jest zabytkiem, lecz przedmiotowe uprawnienie gminy nie widnieje w księdze wieczystej;
6. nieruchomość jest sprzedawana pod budowę drogi krajowej;
7. pierwokup przysługuje również partnerowi prywatnemu;
8. nieruchomość jest sprzedawana w celu budowy lotniska użytku publicznego;
9. nieruchomość jest sprzedawana w celu budowy związanej z działaniami przeciwpowodziowymi.
Ustawowe uprawnienie nie dotyczy tych nieruchomości, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały przeznaczone na cele rolne i leśne. Jeśli takich planów brak – uprzywilejowanie gminy jest wyłączone, jeżeli nieruchomość jest faktycznie wykorzystywana do tych celów.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego, odnosi się to do sytuacji, gdy cała nieruchomość jest w mpzp przeznaczona na cele rolne i leśne lub w całości wykorzystywana na te cele (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt III CSK 122/08).
Czy gmina może nabyć tylko część nieruchomości?
Nasuwa się pytanie, czy gmina może wstąpić w umowę sprzedaży w sytuacji, gdy przesłanki nabycia nieruchomości tą drogą spełnione są tylko w odniesieniu do części nieruchomości? Omawiane uprawnienie jest bowiem prawem niepodzielnym, więc przesłanki jego nabycia przez gminę, jak i przesłanki wyłączające możliwość skorzystania z niego muszą być spełnione w odniesieniu do całej nieruchomości (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2004 r., II CK 11/04).
Z drugiej jednak strony, jedna działka również może stanowić nieruchomość bądź jako osobna nieruchomość zostać wyodrębniona (postanowienie Sadu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2006 r., IV CSK 229/06). W postanowieniu tym Sąd Najwyższy wyraźnie uznał, że działki objęte jedną księgą wieczystą mogą stanowić odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 109 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami: „jeżeli związek funkcjonalny nie występuje pomiędzy działkami, to nawet, gdy stanowią przedmiot użytkowania wieczystego tej samej osoby i są objęte jedną księgą wieczystą stanowią odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 109 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i z tego względu, należy w stosunku do nich oddzielnie rozważać czy gminie przysługuje ustawowe prawo pierwokupu.” Gmina może więc skorzystać ze swojego przywileju w stosunku do jedynie części sprzedawanej nieruchomości, jeśli część ta stanowi wyodrębnioną w ramach tej nieruchomości działkę gruntu.
Prawo pierwokupu a prawo pierwszeństwa
Prawa pierwokupu nie należy utożsamiać z prawem pierwszeństwa – są to bowiem zupełnie odrębne instytucje. Otóż interesujące nas uprawnienie gminy może zostać zrealizowane dopiero w przypadku, gdy zawarta zostanie umowa sprzedaży nieruchomości objętej tym prawem. Prawo pierwszeństwa natomiast ma zastosowanie już w sytuacji, gdy istnieje dopiero zamiar sprzedaży danego przedmiotu.
Komu i kiedy przysługuje?
Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 34 ust 1 wskazuje, komu i w jakich sytuacjach przysługuje prawo pierwszeństwa:
1. osobie, której przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź innych przepisów, pod warunkiem, że osoba ta złoży wniosek o nabycie nieruchomości przed terminem przewidzianym w wykazie nieruchomości przeznaczonych do obrotu, przy czym termin ten nie może być krótszy niż sześć tygodni od momentu wywieszenia wykazu;
2. poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, jeżeli został on pozbawiony jej własności przed 5. grudnia 1990 bądź spadkobiercy tej osoby – jeżeli złoży wniosek w terminie wskazanym w punkcie powyższym;
3. najemcy lokalu mieszkalnego, jeżeli umowa najmu zawarta została na czas nieoznaczony.
Zasady powyższe nie mają zastosowania w sytuacji, gdy zbycie nieruchomości następuje między Skarbem Państwa z jednostką samorządu terytorialnego bądź pomiędzy jednostkami samorządowymi – dla realizacji celów publicznych.
Wykonanie prawa pierwokupu a przepisy kodeksu cywilnego (k.c.)
Specjalne uprawnienie gminy, jakim jest prawo pierwokupu, wykonuje zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego (k.c.) wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Musi to nastąpić w stosunkowo krótkim czasie, bo w terminie 1 miesiąca od otrzymania zawiadomienia o treści umowy sprzedaży. Bieg terminu rozpoczyna się od daty otrzymania przez podmiot uprawniony zawiadomienia od notariusza. Jeżeli w ciągu miesiąca oświadczenie o zamiarze skorzystania z uprawnienia nie zostanie złożone, to uprawnienie to wygasa. Do terminu na złożenie oświadczenia przez gminę można stosować przepisy o przerwie i zawieszeniu biegu terminów przedawnienia. Zawieszenie może więc wystąpić z powodu działania siły wyższej. Z kolei przerwanie biegu terminu może nastąpić na przykład w razie złożenia zażalenia na odmowę dokonania czynności notarialnej, polegającej na odebraniu oświadczenia o wykonaniu uprawnienia.
Na skutek wykonania przysługującego prawa między stronami zostaje zawarta umowa sprzedaży o tej samej treści, co wcześniejsza umowa pomiędzy zobowiązanym a osobą trzecią. Jedyną różnicą jest to, że umowa nie zawiera już warunku (nie jest to umowa warunkowa, a przenosząca własność). Skutek ten (zawarcie umowy i przeniesienie własności) wywołuje samo złożenie oświadczenia o wykonaniu uprawnienia. Nie jest konieczne wykonywanie żadnych dalszych czynności. W szczególności nie jest konieczne dokonanie zapłaty ceny czy złożenie jej do depozytu sądowego (postanowienie Sądu Najwyższego z 9 września 2009 r. sygn. akt V CSK 43/09). Do czasu wykonania tego prawa umowa warunkowa zawarta między zobowiązanym a osobą trzecią może być zmieniona, czy nawet rozwiązana. Jeżeli natomiast strony próbują dokonać transakcji z pominięciem przywileju gminy, to umowa taka jest, zgodnie z art.599 ust.2 k.c., nieważna.
Umowa sprzedaży pomiędzy sprzedawcą a uprawnioną gminą musi mieć taką samą treść jak umowa między sprzedawcą nieruchomości a osobą trzecią. Od tej zasady jest jeden wyjątek – jeżeli umowa ta przewiduje jakiekolwiek świadczenia dodatkowe, których gmina spełnić nie może, to uważa się je za niezastrzeżone. Natomiast te postanowienia, które zostały zawarte w celu udaremnienia omawianego uprawnienia jednostki samorządowej, są zawsze bezskuteczne względem gminy.
Oświadczenie o wykonaniu uprawnienia
Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa treści oświadczenia o wykonaniu uprawnienia. W art. 111 ustawy wskazano jedynie, że dokonuje się ono po cenie ustalonej w umowie sprzedaży. Oświadczenie o wykonanie tego prawa to jednostronna czynność prawna. Składa je uprawniony do osoby zobowiązanej (sprzedawcy). Staje się ono skuteczne z chwilą, gdy doszło do zobowiązanego (sprzedawcy) w taki sposób, że mógł zapoznać się z jego treścią (teoria doręczenia z art. 61 §1 k.c.). Samo złożenie oświadczenia przed upływem miesiąca nie jest wystarczające.
Kiedy gmina ma zapłacić cenę?
Jak już zostało wspomniane, w razie wykonania uprawnienia przez gminę własność nieruchomości przechodzi na gminę od razu, jeszcze przed zapłatą ceny, na którą opiewa umowa sprzedaży. Zapłata powinna nastąpić jednocześnie z wydaniem nieruchomości – jedynie powinna. Jeżeli jednak w umowie z osobą trzecią określono późniejszy termin zapłaty ceny, to gmina ma prawo z niego skorzystać – pod warunkiem, że kwotę złoży do depozytu sądowego.
Brak zapłaty zgodnej z umową ceny nie wpływa na ważność umowy między zbywcą a gminą – pozostaje ono w mocy. Sprzedawcy pozostaje dochodzenie zapłaty długu w postępowaniu sądowym. Przysługuje mu również prawo do odstąpienia od umowy – wówczas sprzedawca nabywa roszczenie zwrotne, jakim jest przeniesienie własności nieruchomości z powrotem na niego. Samo odstąpienie od umowy nie wywołuje bowiem skutku w postaci przejścia własności.
Czy da się pominąć prawo pierwokupu gminy?
Wszelkie próby obejścia prawa pierwokupu gminy skończą się niepowodzeniem. Zatajenie przed osobą trzecią, chcącą kupić nieruchomość, iż wobec niej przysługuje gminie omawiane prawo, skutkuje bezwzględną nieważnością umowy. Zawsze konieczne jest podpisanie umowy warunkowej, wobec której gmina ma prawo się ustosunkować. W razie pominięcia tego kroku własność nie przejdzie na nabywcę.
Jeśli kupujący został wprowadzony w błąd, może on żądać wypłaty odszkodowania przez sprzedającego – jednak jedynie w przypadku, gdy poniósł szkodę. Odszkodowanie przysługuje osobie trzeciej również od notariusza, który sporządził umowę sprzedaży z pominięciem ustawowej regulacji.
Podsumowując, omówione powyżej uprawnienie gminy niewątpliwie stanowi ograniczenie swobodnego obrotu nieruchomościami. Jest jednak konieczne, aby jednostka samorządu terytorialnego mogła prowadzić efektywną gospodarkę nieruchomościami. Tylko w niewielkiej części przypadków gmina decyduje się wykonać swoje ustawowe uprawnienie – nie należy się pierwokupu specjalnie obawiać.
