Przedawnienie kary za nielegalne użytkowanie budynku wiąże się z tym, że w wielu wypadkach przystąpienie do użytkowania budynku bądź innego obiektu wymaga zawiadomienia administracji budowlanej. Czasami konieczne jest nawet wystąpienie o udzielenie zezwolenia na użytkowanie. Gdy inwestor nie dokona niezbędnych czynności urzędowych, powinien liczyć się z karą administracyjną. Odrębną kwestią jest odpowiedzialność karna, której dotyczy art. 91a Prawa budowlanego.
Przedawnienie kary za nielegalne użytkowanie budynku w świetle Prawa budowlanego
Zanim przejdziemy do omówienia aktualnych przepisów dotyczących przedawnienia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie budynku, chcemy zauważyć, że o tej karze, a zwłaszcza o sposobie jej naliczania, pisaliśmy w artykule „Pozwolenie na użytkowanie – jaka kara za niedochowanie procedury”.
Nie tylko przepisy budowlane
Już w tym miejscu należy zaznaczyć – ma to bowiem istotne znaczenie dla kwestii przedawnienia – że do kar naliczanych ze względu na niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania zastosowanie znajdzie dział III Ordynacji podatkowej. Nas szczególnie interesuje to, że właśnie tam znajdziemy przepisy art. 58 i następnych. Tworzą one poświęcony przedawnieniu zobowiązań podatkowych rozdział 8 Ordynacji. Zastosowanie tych przepisów do kar wymierzanych przez nadzór budowlany wynika de lege lata z art. 59i ust. 10 Prawa budowlanego.
Należy pamiętać, że dotyczący wcześniej kwestii kary za nielegalne użytkowanie ust. 6 art. 57 Prawa budowlanego został uchylony we wrześniu 2020 r. Zastąpił go właśnie wprowadzający tzw. „mechanizm żółtej kartki” art. 59i. Pozwala on na wielokrotne nakładanie kar, nasuwających na myśl grzywnę w celu przymuszenia. Poprzedza je obowiązkowe pouczenie inwestora bądź właściciela oraz sprawdzenie, czy obiekt nadal jest używany z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego (art. 59i ust. 1 i 3).
Spojrzenie na przepisy wskazuje zatem jasno, że sankcje administracyjne za nielegalne użytkowanie budynku lub innego obiektu mogą ulec przedawnieniu. Można także powiedzieć, że przedawnieniu ulega możliwość ukarania faktu nielegalnego użytkowania.
Przedawnienie kary za nielegalne użytkowanie budynku: ile czasu musi upłynąć?
Szczególne znaczenie w praktyce ma pytanie o termin, w którym będzie można mówić o przedawnieniu kary za nielegalne korzystanie z budynku albo innego obiektu.
Warto wskazać, że przedawnienie kary, o której mowa w art. 59i Prawa budowlanego, może wynosić albo 3, albo 5 lat, w zależności od tego, czy inwestor złożył, czy też nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wynika to z odpowiedniego zastosowania art. 68 Ordynacji podatkowej (zob. zwracający uwagę na rozbieżność poglądów w judykaturze i piśmiennictwie wyrok WSA w Gliwicach z 24 stycznia 2020 r., II SA/Gl 1194/19 oraz np. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., II OSK 2394/14).
Przedawnienie szybsze, gdy inwestor był aktywny
Krótszy, 3-letni okres przedawnienia dotyczy sytuacji, gdy inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie, a właściwy organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Jeżeli inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez takiej kontroli, to jest to nielegalne. W takiej sytuacji doręczenie postanowienia o wymierzeniu kary po upływie 3 lat jest jednak objęte przedawnieniem. Drugi, dłuższy okres przedawnienia, tj. 5 lat, dotyczy sytuacji, gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W każdym z tych przypadków termin przedawnienia rozpoczyna bieg po rozpoczęciu nielegalnego użytkowania.
Powyższe zasady wynikają z orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym dwóch wyroków NSA z 8 grudnia 2009 r.: II OSK 1023/09 oraz II OSK 1110/09. Mimo zastąpienia art. 57 ust. 7 przez art. 59i Prawa budowlanego, zachowują one aktualność.
Konsekwencje upływu okresu wymaganego przez prawo
Przedawnienie kary oznacza, że organ może domagać się jej zapłaty, ale zobowiązany może skutecznie podnieść zarzut przedawnienia. Należy podkreślić, że zarzut przedawnienia nie jest uwzględniany z urzędu przez organ, ale musi się na niego powołać zobowiązany, który chce uniknąć płatności kary. W razie otrzymania postanowienia o wymierzeniu kary można więc kwestionować to postanowienie, podnosząc zarzut przedawnienia. Podniesienie tego zarzutu jest możliwe również w toku postępowania egzekucyjnego.
Należy pamiętać, że przedawnienie kary administracyjnej, podobnie jak przedawnienie karalności przewidziane w prawie karnym, nie wpływa na uprawnienia nadzoru budowlanego co do weryfikacji np. legalności budowy (innymi słowy: sprawdzenia, czy doszło do samowoli budowlanej). Przypomniał o tym np. WSA w Gliwicach w uzasadnieniu cytowanego wyroku z 24 stycznia 2020 r.
Użytkowanie contra legem a odpowiedzialność karna
Należy zwrócić uwagę, że treść dodanego w 2007 r. art. 91a Prawa budowlanego sugeruje, że ten, kto użytkuje budynek czy inny obiekt budowlany „w sposób niezgodny z przepisami”, ponosi odpowiedzialność karną (nie wykroczeniową). O tym, że chodzi tu o odpowiedzialność karną, decydują sankcje: grzywna w wysokości przynajmniej 100 stawek dziennych, kara ograniczenia wolności bądź pozbawienia jej na okres do jednego roku.
Nullum crimen sine lege certa – nie ma przestępstwa bez jednoznacznego przepisu prawa
Cztery lata temu Trybunał Konstytucyjny uznał jednak art. 91a Prawa budowlanego za niezgodny, choć jedynie w części, z art. 2 i 42 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z 9 lutego 2021 r., P 15/17). Zgodnie z tym wyrokiem, przepis traci moc w zakresie słów „użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami”. Problematyczne było zbyt ogólne sformułowanie, bez jasnego wskazania, o jakie przepisy chodzi (np. czy o art. 55 i 56, czy np. 61 Prawa budowlanego, normujący obowiązki właściciela bądź zarządcy obiektu, w tym zapewnienie bezpiecznego użytkowania). Tym samym, jak zaznaczył Trybunał, zakwestionowane sformułowanie to przykład tzw. przepisu blankietowego, zwanego też pustym.
Brak karalności sprawia, że w aktualnym stanie prawnym znaczenia nie ma także kwestia przedawnienia. Trzeba także pamiętać o tym, że czym innym jest ewentualna odpowiedzialność administracyjna (np. z art. 59i Prawa budowlanego), a czym innym odpowiedzialność karna albo wykroczeniowa. Stwierdzenie, że doszło do naruszenia (w obiektywnym sensie) przepisów administracyjnych, nawet rangi ustawowej, nie wystarcza do ukarania w myśl przepisów Kodeksu karnego.
Zobacz także nasze artykuły: „Pozwolenie na użytkowanie- procedura uzyskania” oraz „Pozwolenie na użytkowanie – jaka kara za niedochowanie procedury”.
