Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy ma duże znaczenie dla szeroko pojętego rynku nieruchomości. Zapewne spotkałeś się z np. z sytuacją, gdy właściciel uzyskuje decyzję o warunkach zabudowy obejmującą obszar dużej działki, a następnie wyodrębnia mniejsze parcele na sprzedaż. W jakie prawa mogą wstąpić nabywcy? Czy przechodzą na nich obowiązki administracyjnoprawne? Na te pytania postaramy się odpowiedzieć poniżej.
Wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy de lege lata
Na wstępie chcemy zwrócić uwagę, że przewidziana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy jest określana przez naukę i orzecznictwo jako tzw. akt rzeczowy, czyli regulujący status prawny danej rzeczy (res corporalis) lub kompleksu rzeczy, zw. przedsiębiorstwa. Chociaż decyzja jest kierowana do określonego adresata (zatem osoby), to ma przede wszystkim charakter przedmiotowy – odnosi się do działek – zatem części powierzchni ziemi (zob. np. wyr. NSA z 29 V 2011 r., II SA/Kr 2629/00). Jan Zimmermann, odróżniając akty dotyczące osób i mające na uwadze przede wszystkim rzeczy, pisze, że cechą charakterystyczną tych ostatnich jest określenie uprawnień albo obowiązków związanych ściśle właśnie z pewną rzeczą – przedmiotem materialnym (Prawo administracyjne, s. 352).
Decyzja lokalizacyjna, chociaż określa przede wszystkim warunki zagospodarowania i zabudowy oznaczonego terenu, jest wydana również na rzecz oznaczonego adresata. Wobec tego z decyzji tej w procesie inwestycyjno-budowlanym może korzystać w zasadzie jedynie on. Pragniemy jednak zwrócić Twoją uwagę na to, że reguła ta doznaje ważnego w praktyce wyjątku, przewidzianego wyraźnie przez prawo.
„Cesja” decyzji
Zgodnie z art. 63 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym dozwolona jest zmiana podmiotowa – przeniesienie decyzji lokalizacyjnej na inny podmiot (osobę prawną, fizyczną itd.). W myśl tegoż przepisu, aby nastąpiło skuteczne przeniesienie decyzji niezbędne jest oświadczenie wyrażające zgodę „starego” adresata decyzji i nowego beneficjenta jej postanowień. Ma on oświadczyć, że przyjmuje w całości warunki zawarte w „cedowanej” decyzji. Są to wszystkie przesłanki niezbędne do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy prawne nie określają innych wymogów. W szczególności w ustawie nie określono terminu końcowego, do kiedy takie przeniesienie decyzji w.z. może nastąpić. Oznacza to, że przeniesienie decyzji może nastąpić w każdym czasie, w tym także po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Tym bardziej, że przepisy prawne nie precyzują okresu ważności decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta nie traci więc ważności w momencie, gdy na jej podstawie zostanie wydane pozwolenie na budowę.
Zwróć uwagę, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określiła, kto jest stroną w omawianym przez nas postępowaniu odmiennie niż mający charakter lex generalis art. 28 k.p.a. Stronami są jedynie pierwotny adresat decyzji i podmiot, na którego rzecz owa decyzja ma być przeniesiona (art. 63 ust. 5 zd. 2). Trzeba zatem pamiętać, że statusu strony w tym postępowaniu nie mają w zasadzie podmioty, które brały udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w charakterze strony. Zalicza się tu również, co, jak sądzimy, jest szczególnie ważne, właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości, na których zaplanowano realizację danego przedsięwzięcia. Z pozoru interesy podmiotów najbardziej zainteresowanych zostały pominięte, jednakże zmiana podmiotowa po stronie inwestora nie narusza chronionych prawem interesów (praw podmiotowych) tych osób (K. Małysa-Sulińska, rozdz. 2.4.10).
„Transfer” aktu administracyjnego
Jak zapewne zauważyłeś, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawodawca dopuścił swoistą „cesję administracyjnoprawną”, czyli możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby niż jej pierwotny adresat. Katarzyna Małysa Sulińska przypomina, że w ustępie 5 art. 63 u.p.z.p. nie zamieszczono żadnych ograniczeń możliwości przeniesienia wyrażonych expressis verbis. Jednak ta sama autorka zauważa, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot może dotyczyć jedynie decyzji ostatecznej, gdyż tylko takie akty tworzą prawa dla stron (podobnie jak prawomocność wyroku – sententia ius fecit inter partes).
W przedmiocie przeniesienia omawianej tu decyzji organem właściwym jest ten, który wydał decyzję lokalizacyjną (wójt, burmistrz, prezydent miasta). Można przyjąć, że właściwy będzie organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, o ile orzekł ostatecznie (zatem również Samorządowe Kolegium Odwoławcze).
Jednakże Katarzyna Małysa-Sulińska pisze, że lepiej opowiedzieć się za wykładnią art. 63 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którą „organ, który wydał decyzję” określoną w art. 59 ustawy o p.z.p. to organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego właściwy w sprawie przeniesienia może być organ orzekający w pierwszej instancji, również w wypadku, gdy zapadło również orzeczenie administracyjne w instancji odwoławczej. Tzw. właściwość instancyjna nie pociąga za sobą utraty właściwości organu, który jako pierwszy orzekał w sprawie (por. postanowienie NSA z 14 XII 2005 r., II OW 59/05, dotyczące przeniesienia pozwolenia na budowę, zatem „bliźniaczej” instytucji prawnej).
Prawo administracyjne a prawo cywilne
Jak już zasygnalizowaliśmy nieco wyżej, conditio sine qua non przeniesienia z art. 63 u. o p.z.p. jest zgoda pierwotnie uprawnionego – adresata, a osoba, na rzecz której decyzja ma być przeniesiona, ma obowiązek przyjęcia całości warunków w niej zawartych. Jeśli oba podmioty spełnią te przewidziane prawem warunki, rozstrzygnięcie w sprawie nie zależy do uznania organu, lecz mamy do czynienia z tzw. rozstrzygnięciem zdeterminowanym. Dzieje się tak, bowiem decyzja o przeniesieniu decyzji o w.z. na inny podmiot jest aktem związanym. Oznacza to, że po spełnieniu przesłanek ustawowych organ ma obowiązek wydania rozstrzygnięcia zgodnie z treścią wniosku. Zgody dawnego i nowego adresata decyzji są oświadczeniami woli. Ich skutki ocenia się przede wszystkim w oparciu o normy prawa prywatnego, co sprawia, że znajdą zastosowanie rozwiązania Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli i możliwości uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia obarczonego wadami. Kwestie takie jak zakres udzielonego pełnomocnictwa czy skuteczna reprezentacja osoby prawnej lub spółki osobowej mogą być rozstrzygnięte przez organ administracji publicznej w dość łatwych sposób (weryfikacja dokumentów z Krajowego Rejestru Sądowego itp.). Jeśli pojawi się kwestia poważniejsza, zwykle leżąca w gestii sądów powszechnych, postępowanie administracyjne winno być zawieszone aż do czasu zapadnięcia orzeczenia sądowego. Będzie do dotyczyć zwłaszcza uchylenia się przez dany podmiot od skutków oświadczenia woli.
Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby w orzecznictwie
W art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazano wyraźnie, czy przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby dotyczy jedynie decyzji ostatecznych, czy również nieostatecznych. Renata Robaszewska wskazuje na przekonującą argumentację zawartą w wyroku WSA w Łodzi z 30 III 2011 r., II SA/Łd 891/10, której wagi nie zmniejsza uchylenie orzeczenia wyrokiem NSA z 20 XII 2012 r., II OSK 1586/2011.
Sąd w Łodzi zauważył, że wobec ustawowego wymogu akceptacji przez nowego adresata każdego z warunków zawartych w przenoszonej decyzji nie budzi wątpliwości, że przeniesiona może być jedynie decyzja ostateczna. W wypadku decyzji nieostatecznej możemy mieć do czynienia z absurdem – przeniesienia decyzji niejako in statu nascendi (w sprawie wpłynął wniosek u jej uzupełnienie). Można zapytać, co przejmuje i jakie prawa nabywa nowy adresat przeniesionej decyzji i kto jest stroną postepowań dotyczących decyzji nieostatecznej. Łódzki WSA podkreślił, że przenoszenie decyzji nieostatecznej nie jest dopuszczalne jako sprzeczne z wymogami praworządności.
Renata Robaszewska przypomina, że jeśli wykładnia literalna (gramatyczna) prowadzi do wątpliwości, nie można postępować arbitralnie, lecz trzeba odwołać się do innych rodzajów wykładni, a to systemowej i celowościowej. W tej perspektywie przeniesienie decyzji nieostatecznej jawi się jako powodujące rozmaite komplikacje, mające również wymiar ekonomiczny. Postępowanie, o którym tu piszemy, nie może również skutkować oceną lub wzruszeniem decyzji lokalizacyjnej co do jej meritum. Prowadziłoby to do zastępowania trybu odwoławczego i kontroli sądowo-administracyjnej, otwierając pole dla niekorzystnej dla interesu inwestorów arbitralności i niestabilności stanu prawnego.
Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jedynie do części przedsięwzięcia i części terenu. Czy jest możliwe?
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 27 X. 2011 r., II SA/Sz 918/2011 przyjął, że de lege lata przeniesienie części decyzji lokalizacyjnej nie jest dopuszczalne. Sąd zwrócił uwagę, że co prawda podobny do art. 63 ust. 5 u. o p.z.p. art. 40 Prawa budowlanego nie ogranicza swobody przenoszenia decyzji o pozwoleniu na budowę odnośnie dającej się wyodrębnić części inwestycji, to jednak sama zbieżność słów ustawy nie uzasadnia zbieżnej wykładni (zob. o art. 40 p.b. wyr. NSA z 25 IV 2007 r., II OSK 679/06, przytaczane przez skarżącego w kontekście art. 63 ust. 5 u. o p.z.p.). Pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia robót, natomiast jednym ze skutków decyzji o warunkach zabudowy jest powstanie uprawnienia do wnioskowania o pozwolenie na budowę. Adresat uzyska je jednak, o ile spełni inne prawem przewidziane warunki.
Łódzki WSA zaznaczył ponadto, że pozwolenie na budowę obejmujące inwestycję wieloobiektową określa parametry każdego obiektu. Odmiennie rzecz się ma w wypadku omawianej przez nas decyzji, która dotyczy przedsięwzięcia jako integralnej, choć złożonej, całości. Sąd wskazał również, że za brakiem możliwości zmiany przenoszonych w myśl art. 63 ust. 5 warunków przemawia treść oświadczenia nowego adresata. Jego istotą jest zaakceptowanie wszystkich, a nie jedynie określonych warunków. Zwróć uwagę, na spostrzeżenie Sadu, że mimo brzmienia przepisów, w praktyce zetknąć można się z sytuacjami, gdy następuje przenoszenie części decyzji o w.z. Ma to miejsce np. gdy decyzja zostaje wydana na tle powziętego już zamiaru podziału danej nieruchomości i realizacji kilku odrębnych inwestycji.
Przeciwko możliwości przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy w części wypowiedział się również np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z 6 XI 2018 r., II SA/Gd 507/18 oraz z 18 IX 2018 r., II SA /Gd 371/18. Również w wyroku z 27 III 2019 r., II SA/Gd 823/18, Sąd ten wywiódł, że przeniesienie „częściowe” nie jest dozwolone, zwłaszcza w wypadku, gdy decyzja dotyczy nieruchomości składającej się z jednej działki ewidencyjnej . Przeniesienie w części skutkowałoby zmianą istoty decyzji, prowadząc tym samym do możliwości udaremnienia celu jej wydania. Celem tym jest zapewnienie ładu architektonicznego w sytuacji braku w danej gminie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Po przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy
Po przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy na nowy podmiot może on złożyć wniosek o zmianę wcześniej wydanego pozwolenia na budowę lub o wydanie nowego pozwolenia na budowę. W tym drugim wypadku, wcześniej wydana decyzja o pozwoleniu na budowę może być wygaszona. Może to nastąpić na wniosek nowego inwestora, oparty na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 kodeks postępowania administracyjnego.
Zgodnie z tym przepisem organ administracji architektonicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Decyzja staje się bezprzedmiotowa wtedy, gdy na przykład uprawniony rezygnuje z realizacji uprawnienia (wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 czerwca 2011 II SA /KE 274/11). Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na innego inwestora oznacza de facto rezygnację z realizacji inwestycji przez dotychczasowego inwestora. Inwestor nie ma obowiązku zrealizowania inwestycji nawet po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Planowanie i warianty inwestycji w świetle prawa
Kończąc niniejszy tekst, chcemy zwrócić Twoją uwagę na to, że adresat decyzji lokalizacyjnej nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Wobec tego wielość wnioskodawców nie jest przeszkodą dla rozpatrzenia możliwości realizacji wskazanych przez nich zamierzeń inwestycyjnych obejmujących ten sam teren (por. art. 63 ust. 1). Jak zwraca uwagę Arkadiusz Despot-Mładanowicz, decyzje można wydać na rzecz nieograniczonej liczby wnioskodawców, a same decyzje mogą obejmować inwestycje różnych rodzajów. Zwróć uwagę, że podmiot (np. spółka z o.o. lub przedsiębiorca- osoba fizyczna), który otrzymał już decyzję o w.z. może ubiegać się o wydanie nowej decyzji w sprawie innej zabudowy (zob. pod rządami dawnej ustawy NSA w wyroku z 5 II 1998 r., II SA/Po 873/97). Możesz również wnieść jednocześnie kilka wniosków dotyczących realizacji różnych planowanych inwestycji na tym samym terenie. Każda uzyskana decyzja może być przeniesiona w oparciu o ust. 5 art. 63 u. o p.z.p. Prawo administracyjne nie jest zatem tak „nieprzyjazne”, jak czasami sugerują media.
