Jednym z najważniejszych elementów w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe określenie stron tego postępowania. Przez stronę należy rozumieć tą osobę, która ma prawo czynnego udziału w sprawie, może zgłaszać wnioski dowodowe i wnosić odwołania. W sprawie o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest zainteresowany tym, by liczba stron była jak najmniejsza. Tak samo jest w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Najlepiej dla inwestora jest, by tylko on był stroną w postępowaniu. Z kolei sąsiedzi inwestycji chcieliby w jak największej liczbie uczestniczyć w sprawie. Mogą oni w ten sposób mieć wpływ na kształt realizowanego obiektu.
Kto jest stroną przy pozwoleniu na budowę
Kto jest stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę określa artykuł art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Jak z tego wynika, dla ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania kluczowe znaczenie ma pojęcie „obszar oddziaływania obiektu”. Zgodnie z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r. (II SA/Ol 1212/14): „Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zawęża krąg podmiotów, które mogą być stronami postępowania, ograniczając ich krąg tylko do takich podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, a ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Zatem interes prawny do wniesienia skargi będą miały przede wszystkim strony postępowania administracyjnego, w toku którego został wydany zaskarżony akt. Z drugiej strony sam fakt doręczenia podmiotowi zaskarżonej decyzji nie czyni go stroną postępowania.”
Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu
Dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę kluczowe znaczenie ma więc ustalenie "obszaru oddziaływania obiektu" tj. obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2015 r., II SA/Bk 1148/14).
Obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczany każdorazowo w danej sprawie przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę. Organ powinien uwzględniać indywidualne cechy obiektu, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, jak i treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przy czym istotne dla wyznaczenia tego obszaru jest określenie zasięgu potencjalnego oddziaływania projektowanej inwestycji na inne nieruchomości i wynikających z niego ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016r., II SA/Łd 466/15).
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r. (II OSK 827/15): „Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w świetle art. 28 ust. 2 Prawo budowlane należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego stanowi warunek wstępny wszczęcia postępowania.”
Nie wystarczy subiektywne przekonanie
Jak z tego wynika, aby osoba mogła być uznana za stronę postępowania, należałoby ustalić konkretną normę prawa materialnego, która powodowałaby, że planowana inwestycja może spowodować ograniczenie w zagospodarowaniu jej działki. Ewentualne subiektywne przekonania o immisjach pośrednich nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego. Taka argumentacja świadczy bowiem wyłącznie o subiektywnym przekonaniu, nie popartym konkretami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r., II OSK 2562/13).
Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 października 2015 r. (II SA/Gl 413/15): „ Stosownie do art. 3 pkt. 20 Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawo budowlane”.
Kto jest stroną przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy
Z kolei krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy określany jest na podstawie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto na ten temat istnieje bardzo bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes. Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w myśl art. 28 k.p.a. - uzależnione jest od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, Lex Omega nr 1248472 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 379/12, Lex Omega nr 1235109).
Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi być umocowany w przepisach prawa, co do zasady – w prawie materialnym. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 610/15, Lex Omega nr 1930064).
Orzecznictwo sądów administracyjnych
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się też uwagę, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 791/14, Lex Omega nr 1643851). Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, Lex Omega nr nr 10650; z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, Lex Omega nr 23844; wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex Omega nr 54166; z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1618/04, Lex Omega nr 168098; z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1261/13, Lex Omega 1664409; z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, Lex Omega nr 2034071).
Pojęcie „działki sąsiedniej”
Orzecznictwo sądowe dopuszcza przy tym możliwość uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie). Wskazuje się przy tym, że możliwość uznania za strony właścicieli tak rozumianych działek sąsiednich zależy od rodzaju inwestycji, która jest planowana. W kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. W zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować bowiem oddziaływanie nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z jej terenem graniczące, lecz również na nieruchomości położone dalej.
Pojęcie "działki sąsiedniej" przy rozważaniu kwestii oddziaływania nie ogranicza się zatem tylko do uznania za taką wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących się w sąsiedztwie, nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. To wszystko zależy od immisji jakie będzie lub już powoduje konkretne zainwestowanie na działce inwestora (zob. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1204/13, Lex Omega nr 1643768 oraz z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, Lex Omega nr 160631; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 791/14, Lex Omega nr 1643851).
W przypadku działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji o interesie prawnym ich właścicieli decydował będzie zatem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. To natomiast powoduje, że w każdej sprawie należy określić tak rozumiane działki sąsiednie i w ślad za tym ustalić strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/13, Lex Omega nr 1493081).
O statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/14, Lex Omega nr 1602413).
Immisje pośrednie i bezpośrednie
W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.). Przepis ten chroni właściciela nieruchomości przed tzw. immisjami bezpośrednimi, zatem takimi, które uniemożliwiałyby korzystanie z prawa własności. Z kolei na mocy art. 144 k.c. zakazane są tzw. immisje pośrednie - właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja – ze względu na rozmiar, charakter – stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich.
Podsumowanie
W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę stroną jest każdy właściciel lub użytkownik wieczysty, którego działka leży w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania jest wyznaczony każdorazowo w danej sprawie przez organ prowadzący postępowanie. Uwzględnia się indywidualne cechy danej inwestycji. Jeżeli obszar oddziaływania obiektu mieści się w granicach działki inwestycyjnej, to stroną w sprawie jest wyłącznie inwestor. Niewłaściwe wyznaczenie stron w postępowaniu może być kwestionowane w drodze odwołania.
W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy strony są ustalane na podstawie art. 28 k.p.a. W takiej sprawie biorą udział zawsze inwestor, wnioskodawca oraz podmioty posiadające tytuł prawny do działki inwestycyjnej. Sąsiedzi takiej działki biorą udział w postępowaniu tylko wtedy, gdy inwestycja narusza ich interes prawny. Decydujący jest tu zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i uciążliwości dla tych sąsiednich nieruchomości. Może być tak, że stroną będzie właściciel działki położonej nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji.
Jesteśmy profesjonalną kancelarią prawną, która oferuje kompleksową pomoc prawną w zakresie prawa budowlanego. Bez względu na to, czy potrzebujesz porady dotyczącej uzyskania pozwoleń czy rozwiązania sporów, nasz prawnik pomoże Ci w osiągnięciu Twoich celów. Skontaktuj się z nami już dziś.
