Obszar oddziaływania obiektu to jeden z najważniejszych elementów, jaki należy ustalić w toku procesu inwestycyjnego. Wyznaczenie go decyduje o liczbie stron postępowania, a czasem nawet o jego trybie – w przypadku domów mieszkalnych jednorodzinnych obszar oddziaływania obiektu budowlanego decyduje bowiem o tym, czy konieczne będzie uzyskanie pozwolenia na budowę, czy wystarczy zgłoszenie budowy do odpowiednich instytucji. Czym jednak dokładnie jest obszar oddziaływania obiektu, kto jest odpowiedzialny za jego wyznaczenie i jak poprawnie go ustalić? Poznaj przepisy związane z obszarem oddziaływania obiektu!
Czym jest obszar oddziaływania obiektu? Definicja według prawa budowlanego
Zgodnie z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane mianem obszaru oddziaływania obiektu określa się „teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu”. W niektórych przypadkach obszar oddziaływania obiektu będzie ograniczać się do działki, na której realizowana jest inwestycja, w innych natomiast może on obejmować działki sąsiednie, a nawet i dalej położone nieruchomości. Obszar oddziaływania ustala każdorazowo projektant, biorąc pod uwagę konkretne, indywidualne cechy danej inwestycji.
Na pierwszy rzut oka widzimy, że przedmiotowa definicja obszaru oddziaływania obiektu nie jest jednoznaczna – odsyła nas ona każdorazowo do „przepisów odrębnych”, które również nie zostały przez ustawodawcę bliżej określone. Przyjrzyjmy się jej więc nieco bliżej, aby lepiej zrozumieć, jak należy interpretować pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego i jak uniknąć trudności w prawidłowym zastosowaniu wszelkich związanych z nią przepisów w praktyce. Aby definicja stała się nieco jaśniejsza, warto rozbić ją na sześć najważniejszych elementów, jakie stanowić będą:
- teren wyznaczony,
- otoczenie obiektu budowlanego,
- przepisy odrębne,
- ograniczenia,
- zabudowa,
- zagospodarowanie terenu.
Sprawdźmy, co dokładnie kryje się pod każdym z tych pojęć:
Teren wyznaczony
Każdy projekt budowlany określa powierzchnię „terenu wyznaczonego” w formie opisowej. Opis zawarty w projekcie powinien zawierać numery działek, na które oddziaływać będzie nowa inwestycja, a także informację, czy obszar oddziaływania dotyczy całej działki, czy tylko jej określonej części. Projektant ma także obowiązek zamieścić w nim przepisy, na których podstawie tereny te uznaje się za objęte oddziaływaniem nowego obiektu budowlanego. Opis ten stanowi nieodzowną część projektu zagospodarowania terenu, który należy załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę lub do zgłoszenia budowy, w zależności od postępowania odpowiedniego dla danej inwestycji.
Otoczenie obiektu budowlanego
Mianem „otoczenia obiektu budowlanego” określa się najczęściej obszar obejmujący sąsiednie działki budowlane. Zwykle bowiem to one będą najsilniej poddane oddziaływaniu nowej inwestycji. Niemniej jednak położenie nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji nie oznacza, że dana nieruchomość znajduje się w jej obszarze oddziaływania. Wszystko zależy od treści wspomnianych w definicji obszaru oddziaływania obiektu „przepisów odrębnych”.
Przepisy odrębne
Przepisy, o których mowa w definicji z art. 3 pkt. 20 ustawy o prawie budowlanym, to tak naprawdę wszystkie obowiązujące przepisy prawa, które dla określonego terenu przewidują różnego rodzaju ograniczenia w związku z daną budową i które mają zastosowanie przy realizacji danej budowy. Takimi przepisami mogą być na przykład przepisy prawa budowlanego, przepisy techniczno-budowlane, przepisy dotyczące ochrony zabytków, ochrony przeciwpożarowej, ochrony środowiska, itd. Jeżeli którykolwiek z tych przepisów powoduje dla danego terenu skutki w związku z realizacją inwestycji, to teren ten musi być ujęty w ramach obszaru oddziaływania obiektu tej inwestycji. Ważne jest, aby oddziaływanie inwestycji na dany teren było indywidualne, aktualne i znajdowało potwierdzenie w przepisach prawa materialnego. Pod pojęciem oddziaływania inwestycji nie mieści się natomiast oddziaływanie faktyczne, które nie jest poparte żadnym przepisem prawa.
Ograniczenia
Wspomniane w definicji z art. 3 pkt 20 ustawy o prawie budowlanym ograniczenia obejmują przede wszystkim:
- ograniczenie możliwości lokalizacji zabudowy lub urządzeń budowlanych na terenie niezabudowanym,
- zmianę warunków użytkowania terenu określonych w przepisach techniczno-budowlanych na terenie zabudowanym.
Nie zawsze jednak położenie nowej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących nieruchomości będzie stanowiło ograniczenie. Uciążliwości takiego rodzaju jak, na przykład: ograniczenie dostępu światła do sąsiednich nieruchomości, zwiększone powstawanie kurzu, pyłów lub wzmożony hałas czy ruch pieszych w okolicy, nie są bowiem ograniczeniami z perspektywy prawa budowlanego i w związku z tym nie oznaczają, że nieruchomość mieści się w obszarze oddziaływania obiektu. Podobnie ma się rzecz w przypadku tak zwanych immisji, czyli na przykład wytwarzania zapachów lub dymu, które również nie oznacza, że teren, na którym odczuwalne są skutki powstałych immisji, powinien być uznany za obszar oddziaływania obiektu. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji daje wyłącznie podstawę do odpowiednich roszczeń u osób poszkodowanych, lecz w żadnym przypadku nie oznacza, że dana okolica ma być obszarem oddziaływania realizowanej inwestycji. Za ograniczenie uznaje się jednak między innymi ograniczenie potencjalnych kolejnych inwestycji dopuszczalnych na podstawie MPZP czy uniemożliwienie kontynuacji zabudowy na danym terenie, a także wykluczenie części sąsiednich działek spod zabudowy ze względu na interakcję z daną inwestycją.
Zabudowa i zagospodarowanie terenu
Zagospodarowanie wyznaczonego terenu, w tym jego zabudowa, które podlegają regulacjom ustawy o prawie budowlanym, wiążą się z lokalizacją na danym terenie obiektów lub urządzeń budowlanych. Terminem „zabudowa terenu” określa się wyłącznie możliwość rozmieszczenia obiektów lub urządzeń budowlanych bez odniesienia do ich kształtu i formy architektonicznej.
Kto jest odpowiedzialny za wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu?
Jak już wspomnieliśmy, za wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu odpowiedzialny jest projektant. Obowiązek określenia obszaru oddziaływania obiektu przez projektanta wynika z art. 20 ust. 1 pkt. 1c ustawy prawo budowlane. Wynika ono również z art. 34 ust. 3 pkt. 5 ustawy prawo budowlane, który to artykuł określa, iż każdy projekt budowlany przedstawiony przez projektanta powinien zawierać między innymi informację o obszarze oddziaływania obiektu. Zasady wykonania tego obowiązku zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W świetle §13a tego rozporządzenia informacja o obszarze oddziaływania obiektu zawierać powinna:
- „wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które wyznaczono ten obszar;
- zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany”.
Powyższe informacje zamieszczone przez projektanta w dokumentacji projektowej powinny się znaleźć w tym tomie dokumentacji budowlanej, który zawiera projekt zagospodarowania terenu. Jeżeli projekt budowlany nie zawiera informacji o obszarze oddziaływania obiektu lub informacja ta nie spełnia wymogów z §13a rozporządzenia, to inwestor wzywany jest do uzupełnienia tego braku.
Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu
Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu to także jeden z pierwszych i podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej. Następuje to na początku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę oraz w postępowaniu zgłoszeniowym. Ustalenie powyższego obszaru decyduje bowiem o ustaleniu kręgu stron postępowania. Wynika to z faktu, że stroną w sprawie jest właściciel każdej nieruchomości, która jest objęta obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, a zgodnie z art. 10 §1 kodeksu postępowania administracyjnego organ zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Dlatego też tak istotne jest, aby najpierw ustalić, kto jest stroną, by później wszelkie pisma i decyzje kierować do właściwych podmiotów.
Ustalenia organu co do obszaru oddziaływania obiektu mogą być inne niż ustalenia dokonane przez projektanta. Organ może zarówno zwiększyć wielkość tego obszaru jak i wyznaczyć go w zakresie mniejszym niż projektant. Ustalenia i analiza organu dokonana w tym przedmiocie powinna być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę (bądź w decyzji odmownej). Do tej kwestii odniesiemy się jednak nieco szerzej w dalszej części tego artykułu.
Organ drugiej instancji, czyli organ odwoławczy, weryfikuje ustalenia dotyczące obszaru oddziaływania obiektu. W wyniku tej weryfikacji może obszar ten zawęzić jak i rozszerzyć. Znajduje to wyraz w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej odwołanie. Specyficzna sytuacja zachodzi, gdy odwołanie wniesione jest przez właściciela terenu, który przez organ odwoławczy nie został zaliczony do obszaru oddziaływania obiektu. Wówczas postępowanie odwoławcze należy umorzyć lub według innych poglądów – uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 II OSK 1501/13).
Niezgodność stanowisk projektanta i organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie obszaru oddziaływania obiektu
Wiemy już, że niezależnie od siebie obszar oddziaływania obiektu wyznacza projektant oraz organ administracji architektoniczno-budowlanej. Należy jednak podkreślić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany sposobem określenia obszaru oddziaływania obiektu dokonanego przez projektanta. Jeżeli organ nie zgadza się ze stanowiskiem projektanta w tym zakresie, może on wezwać projektanta do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Podstawą prawną takiego żądania jest art. 20 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego, stanowiący o tym, że jednym spośród obowiązków projektanta jest również „wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań”.
Niezgodność stanowisk projektanta i organu nie ma wpływu na postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ nie może wydać decyzji negatywnej, czyli odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego, tylko na tej podstawie, że nie zgadza się ze sposobem wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu przez projektanta.
Jeżeli jednak projektant wadliwie określił obszar oddziaływania obiektu, może zostać on pociągnięty do odpowiedzialności zawodowej na podstawie art. 95 pkt. 4 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne, które nie spełniają lub spełniają niedbale swoje obowiązki.
Obszar oddziaływania obiektu budowlanego a wyznaczenie stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę
Dokładne określenie obszaru oddziaływania danego obiektu budowlanego jest – jak wyżej napisano – bardzo istotne ze względu na to, że to czynność ta decyduje o sposobie postępowania koniecznym do uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 28 ust. 2 ustawy o prawie budowlanym czytamy, że „stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu”. Prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu pozwala więc jasno określić wszystkie strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a tym samym umożliwia podmiotom mającym przymiot strony w danym postępowaniu zapoznanie się z aktami sprawy, zgłaszanie pism i wniosków wymagających ustosunkowania się przez odpowiednie organy czy składać odwołania od wydanych decyzji bądź korzystać ze środków zaskarżenia do sądu administracyjnego. Jednocześnie niewłaściwe określenie stron wynikające z błędnie wyznaczonego obszaru oddziaływania inwestycji może skutkować poważnymi konsekwencjami, w tym nawet uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie postępowania wznowieniowego lub w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Jednocześnie, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, uznanie właściciela (użytkownika wieczystego) znajdujących się w obrębie obszaru oddziaływania budynku za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest zależne od tego, czy projekt budowlany spełnia wszelkie prawnie określone wymagania takie jak zachowanie odpowiednich odległości od granic działki, sąsiednich budynków.
Należy także pamiętać o tym, że zachowanie wszelkich odległości od granic działki czy sąsiednich nieruchomości, określonych między innymi rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych nie jest jednoznaczne z tym, że obszar oddziaływania nowej inwestycji nie będzie wykraczał poza teren danej działki budowlanej. Choć oczywiście niekiedy ma to miejsce, nie można przyjąć takiej zasady. Potwierdza to między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt 11 OSK 391/13. Może się bowiem zdarzyć, że pomimo usytuowania nowej inwestycji zgodnie z wszelkimi przepisami odrębnymi – czyli między innymi z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, ustawą o ochronie środowiska czy innych ustawach określających normy, w jakich powinny mieścić się ewentualne utrudnienia wynikające z ulokowania nowej nieruchomości – inwestycja nadal będzie oddziaływać na teren sąsiednich działek budowlanych lub nieruchomości. Nowy obiekt budowlany może także wprowadzić zmiany w możliwości dalszego zagospodarowania terenu nawet pomimo spełnienia wszelkich ustalonych przepisami prawa warunków. W takiej sytuacji oczywiście możliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę, lecz konieczne będzie wyznaczenie odpowiednio szerokiego obszaru oddziaływania obiektu budowlanego.
Obszar oddziaływania obiektu w zakresie funkcji i w zakresie bryły
Istnieją dwa zakresy, w jakich dany obiekt budowlany może oddziaływać na sąsiednie obszary i nieruchomości – zakres funkcji i zakres bryły. Ustala się je każdorazowo podczas analizy oddziaływania danego obiektu. Oddziaływanie obiektu zarówno w zakresie bryły, jak i w zakresie funkcji wynikać może przede wszystkim z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Oddziaływanie w zakresie funkcji
Zakres funkcji odnosi się do tego, w jaki sposób obiekt oddziałuje, jeśli chodzi o wymagania związane z użytkowaniem danego obszaru. Za oddziaływanie w zakresie funkcji uznaje się na przykład konieczność zmiany na danym obszarze przepisów pożarowych czy sanitarnych, a także wpływ danej inwestycji na powstawanie ograniczeń w możliwości zabudowy sąsiednich działek. Takie ograniczenia mogą powstawać między innymi w przypadku budowy nieruchomości, przy których konieczne jest zachowanie odpowiednich odległości. Warunki te określają konkretne części wspomnianego rozporządzenia o warunkach technicznych, w którym znajdziemy informacje dotyczące odległości, jakie należy zachować w przypadku rozmieszczania na przykład stanowisk postojowych dla samochodów (§ 19), miejsc gromadzenia odpadów stałych (§ 23), studni (§ 31) oraz urządzeń sanitarnych i zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe (§ 36) i innych. Dla przykładu, w odnoszącym się do odległości urządzeń sanitarnych § 36 ust 1 czytamy, że „odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 metrów sześciennych powinna wynosić co najmniej:
1.1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych – 15 m;
1.2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego – 7,5 m”.
Natomiast ust 2 tegoż paragrafu informuje nas, iż „w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1, powinny wynosić co najmniej:
1.1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi – 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej;
1.2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego – 2 m”.
Kolejne ustępy określają odległości pokryw i wylotów wentylacji z dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc większej niż 4 oraz zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe i kompostowników o pojemności powyżej 10 do 50 metrów sześciennych oraz informują nas o warunkach, na których można ustalić, dla niektórych typów działek budowlanych, mniejsze odległości niż określone w ust. 1 i 2. Są to między innymi przypadki, w których decyzję o zmniejszeniu odległości podejmuje „właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w porozumieniu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym” oraz sytuacje, gdy kryte zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe oraz doły ustępowe znajdują się „w odległości mniejszej niż 2 m od granicy, w tym także przy granicy działek, jeżeli sąsiadują z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej, pod warunkiem zachowania odległości określonych w § 31 i § 36”,
Oddziaływanie w zakresie bryły
Oddziaływanie w zakresie bryły, czyli formy budynku jest tym, co większość z nas intuicyjnie rozumie jako oddziaływanie nowej inwestycji na istniejące już nieruchomości czy sąsiednie działki budowlane, czyli między innymi zmniejszenie dostępu światła słonecznego, utrudnienie dojścia do danej nieruchomości czy przesłanianie widoku. Kwestia przesłaniania rozwinięta jest szerzej w § 13 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, iż „odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń – co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania – dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, [lub] b) 35 m – dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m”. Ust 2 tegoż paragrafu dodaje, że „wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części”, natomiast w ust 3 czytamy: „dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna”. Warto zaznaczyć, że zgodnie z ust 4 tegoż paragrafu „odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej”.
Kwestie związane z zacienianiem precyzują natomiast § 40 i § 60 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W § 40 dotyczącym placów zabaw i terenów rekreacyjnych czytamy:
- „W zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
- Nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci powinno wynosić co najmniej 4 godziny, liczone w dniach równonocy, w godzinach 10.00–16.00. W zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się nasłonecznienie nie krótsze niż 2 godziny.
- Odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1.”
§ 60 odnosi się natomiast do kwestii związanych z nasłonecznieniem pomieszczeń i stanowi co następuje:
- „Pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8.00–16.00, natomiast pokoje mieszkalne – w godzinach 7.00–17.00.
- W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju.
- W przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia”.
