Wstrzymanie robót budowlanych przez nadzór budowlany to dość szerokie pojęcie, które ma swoje umocowanie w prawie budowlanym i administracyjnym. Jest to sytuacja, do której może dojść, np. w następstwie zaniechania czy niedopełnienia pewnych czynności. Warto poznać skutki wydania takiego postanowienia, a także, co wówczas należy zrobić. Poniżej omówiono to zagadnienie nieco bliżej.
Zasada wolności a wstrzymanie robót budowlanych przez nadzór budowlany
Wstrzymanie robót budowlanych przez nadzór budowlany może dotyczyć każdego, kto nie dopełnił określonych formalności lub działa wbrew powszechnie przyjętym zasadom prawa. W związku z tym, aby uniknąć ewentualnych niedogodności, warto znać sytuacje, w których taka decyzja może zostać podjęta.
Wolność budowlana jako jeden z elementów swobody
Analizując szeroko pojęte zagadnienia dotyczące procesu budowlanego, trzeba mieć na uwadze podstawową zasadę, jaką jest zasada wolności budowlanej. Polega ona na tym, że każdy ma możliwość do zabudowy własnej nieruchomości w dowolny sposób. Ograniczenia tej wolności mogą wynika wyłącznie z przepisów prawa.
Jednak czy istnieją jakiekolwiek przepisy, które regulują to zagadnienie?
Powszechnie przyjmuje się, że zasada wolności budowlanej wynika z art. 4 ustawy Prawo budowlanego. Przepis ten stanowi: „Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.”
W związku z tym, patrząc przez pryzmat prawa budowlanego, musimy stwierdzić, że swoboda realizacji inwestycji podlega pewnym ograniczeniom, np. ze względu na normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2018 r. (II SA/Gd 232/18), w którym stwierdzono: „Przepis art. 4 Prawa budowlanego nie daje uprawnienia do przesądzenia przez właściciela o przeznaczeniu zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza tę swobodę.”
Przywołać także należy kolejne ważne orzeczenie, to jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2018 r. (II SA/Kr 443/18), w którym stwierdzono: „Przepisy prawa materialnego powinny w sposób wyczerpujący określać zakres i formy ingerencji władz administracji w procesy budowlane – poza tym zakresem jednostka ma swobodę w kształtowaniu procesów budowlanych. Akty prawne niższej rangi niż Konstytucja stanowią wyłącznie ograniczenie prawa własności, a co za tym idzie – jego elementu składowego – prawa do zabudowy, nie będąc źródłem tego prawa.”
Ograniczenia wolności zabudowy mają dwojaki charakter: reglamentacyjny i policyjny. Ograniczenia o charakterze reglamentacyjnym uwidaczniają się już na etapie początkowym, w postaci obowiązku dochowania formalności budowlanych: zgłoszenia budowy czy uzyskania stosownego pozwolenia. Z kolei ograniczenia o charakterze policyjnym wchodzą w grę na etapie budowania czy nawet użytkowania konkretnego obiektu.
Charakter nadzoru budowlanego w prawie administracyjnym
Informacje na temat nadzoru budowlanego znajdziemy, m.in. w prawie administracyjnym. To właśnie tam znajdziemy, m.in. katalog dóbr czy interesów, które podlegają ochronie. Z kolei sam nadzór nad procesem budowlanym sprawują organy nadzoru budowlanego i architektoniczno-budowlanego. Jeżeli sposób prowadzonej budowy budzi wątpliwości, co do jej prawidłowości możliwe jest zawiadomienie o zaistniałej sytuacji organów nadzoru budowlanego. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy prowadzona budowa zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź powoduje zagrożenia dla środowiska. Po otrzymanym zawiadomieniu organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę prowadzonych prac. Kontrola obejmuje ocenę zgodności robót z pozwoleniem na budowę (bądź ze zgłoszeniem) oraz ocenę zachowania przepisów technicznych co do sposobu prowadzenia budowy. O terminie kontroli jest powiadamiany inwestor. Czasami prowadzi to do sytuacji, w której inwestor przed kontrolą usuwa ewentualne uchybienia na budowie.
Wstrzymanie robót budowlanych przez nadzór budowlany w świetle prawa
Wstrzymanie robót budowlanych przez nadzór budowlany jest powiązane z zasadą wolności budowlanej. Mimo wszystko, jak już wskazano, wolność nie jest nieograniczona. Pod uwagę należy wziąć przede wszystkim obowiązujące akty prawne, w szczególności prawo budowlane.
Podstawy do wstrzymania robót przez nadzór budowlany są określone w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tą normą są to sytuacje, gdy:
– prace są realizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez zgłoszenia;
– roboty mogą spowodować zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska;
– roboty wykonywane są na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane; lub
– prace są realizowane niezgodnie decyzją o pozwoleniu na budowę, projektem zagospodarowania działki lub terenu, projektem architektoniczno-budowlanym lub przepisami.
Możliwe jest nawet kilkukrotne wstrzymanie robót budowlanych w odniesieniu do tego samego realizowanego obiektu, tej samej budowy (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2017 r., VII SA/Wa 1984/16).
Przyjmuje się również, że organ nadzoru budowlanego może wstrzymać roboty budowlane realizowane na podstawie zgłoszenia, co do którego nie zgłoszono sprzeciwu (np.: w sytuacji, gdy organ administracji budowlanej nie dostrzegł braków bądź wadliwości zgłoszenia). Brak sprzeciwu nie konwaliduje więc wadliwości procesu inwestycyjnego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., II OSK 912/15).
Kiedy nadzór budowlany jest uprawniony do wstrzymania robót budowlanych?
Co do zasady organ nadzoru budowlanego, czyli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego lub powiatowy lub wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, nie może podjąć decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych wyłącznie dlatego, że jest wykonywana niezgodnie z warunkami zabudowy. Tak orzekł m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2019 r. (sygn. akt II OSK 2055/17). Wstrzymanie robót może nastąpić tylko wówczas, gdy odstępstwa mają charakter istotny. Pojęcie istotnych odstępstw należy przy tym rozumieć zgodnie z definicją z art. 36a ustawy Prawo budowlane.
Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi występowanie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska to także ma obowiązek, postanowieniem, wstrzymać prowadzenie robót. Wstrzymanie to może nastąpić także wówczas, gdy roboty są prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę (zgłoszenia) i zgodnie z tym pozwoleniem (zgłoszeniem). Dla wstrzymania robót wystarczające jest stwierdzenie możliwości zaistnienia zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska (tak np.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 sierpnia 2022 r., II SA/Gl 582/22).
„Wystąpienie takiego niebezpieczeństwa musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości i znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2022 r., VII SA/Wa 372/22). Sam fakt, że roboty są wykonywane niezgodnie z przepisami technicznymi nie oznacza automatycznie, że występuje zagrożenie dla dóbr wskazanych w omawianej normie. Stwierdzenie tego zagrożenia musi być ustalone indywidualnie, to jest w konkretnej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r., I OSK 281/21).
Co należy zrobić w takiej sytuacji?
Wstrzymanie robót następuje postanowieniem. Na postanowienie to służy zażalenie. W razie wniesienia zażalenia, organ odwoławczy kontroluje wyłącznie kwestie dotyczące wstrzymania robót. Nie kontroluje natomiast – na tym etapie sprawy – innych zagadnień, to jest nie dotyczących stricte wstrzymania budowy (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1159/17).
Postanowienie o wstrzymanie robót ma charakter incydentalny. Oznacza to, że nie rozstrzyga on istoty sprawy administracyjnej, ale dotyczy tylko kwestii wpadkowej.
W postanowieniu o wstrzymaniu robót organ określa, jaka jest przyczyna wstrzymania i jakie zabezpieczenia na placu budowy jest zobowiązany wprowadzić inwestor. Rodzaj zabezpieczenia nie może być dowolny. Przykładowo, nie jest możliwe traktowanie jako niezbędnych zabezpieczeń wykonanie pokrycia dachowego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., II OSK 556/09).
Ponadto organ może nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót oraz odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust 3). Opinie bądź ekspertyzy mogą dotyczyć prawidłowości prowadzonych robót, zastosowanych technologii, materiałów budowlanych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. Opinię taką powinna sporządzać osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia, na koszt inwestora. To inwestor dokuje również wyboru osoby, której zleca wypracowanie ekspertyzy. Możliwe jest co prawda, że organ nadzoru budowlanego przeprowadzi dowód z opinii biegłego – czyli sam organ wybierze biegłego i zleci mu prowadzenie opinii. Tego typu rozwiązania są jednak rzadkością. Zasadą jest, że organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia ekspertyzy. Tego typu rozwiązanie może budzić wątpliwość, co do obiektywizmu i rzetelności opinii opracowanej na zlecenie inwestora. Należy jednak zauważyć, że osoba opracowująca opinię ryzykuje odpowiedzialnością zawodową, karną oraz cywilną, gdyby wnioski opinii okazały się nierzetelne bądź nieprawdziwe.
Norma z art. 50 ust. 3 posługuje się spójnikiem „lub” – co oznacza, że na inwestora może być nałożony obowiązek przedstawienia inwentaryzacji lub ekspertyzy. Możliwe jest też, że na inwestora nałożony będzie obowiązek dostarczenia obu tych dokumentów. Przyjmuje się bowiem, że w omawianej normie występuje alternatywa łączna (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1688/17).
Termin 30 dni na dostarczenie dokumentacji może być wydłużany. Ważne jest, by adresat obowiązku jeszcze przed upływem terminu złożył ewentualny wniosek o przedłużenie daty dostarczenia dokumentacji. Jeżeli inwestor w zakreślonym terminie nie złoży wymaganej dokumentacji ani wniosku o wydłużenie terminu do jej złożenia – wówczas organ nadzoru budowlanego wyda decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bez tych dokumentów.
Jak widać, zagadnienia związane ze wstrzymaniem robót budowlanych są niezwykle obszerne i skomplikowane. Wymagają znajomości wielu dziedzin prawa, dlatego też w przypadku jakichkolwiek problemów warto jest skorzystać z pomocy ekspertów. Nasza kancelaria prawnicza skupia się na świadczeniu usług prawnych z zakresu prawa budowlanego. Nasi prawnicy posiadają bogate doświadczenie w analizie umów, reprezentacji przed sądami oraz doradztwie w zakresie przepisów budowlanych.
