Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest ściśle związane z prawem zabudowy, które zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego przysługuje każdemu, kto ma właśnie taki tytuł prawny. Wbrew pozorom nie chodzi tu jedynie o własność i użytkowanie wieczyste, lecz również wiele innych stosunków prawnych. Aby uniknąć wątpliwości, warto poszerzyć swoją wiedzę w tym zakresie.
Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – co mówi prawo?
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pr. bud. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne do wydania pozwolenia na budowę. Oświadczenie to stanowi również obligatoryjny element zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych. Wynika to jednoznacznie z art. 30 ust. 2a pkt 1) pr. bud. Wobec tego rzeczywiste posiadanie takiego prawa przez inwestora stanowi warunek zgodnego z prawem prowadzenia robót budowlanych. Definicję legalną omawianego uprawnienia znajdziemy w art. 3 pkt 11 pr. bud., zgodnie z którym prawem tym jest tytuł prawny, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, ograniczonego prawa rzeczowego, zarządu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (tzw. trwały zarząd) bądź stosunku zobowiązaniowego (głównie umowy), którego treść obejmuje uprawnienie do prowadzenia robót budowlanych. Mamy zatem do czynienia z całą gamą praw, które łączy element korzystania z danej nieruchomości.
Należy pamiętać, że oświadczenie składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 233 k.k.). Aktualny wzór oświadczenia określa rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 25 czerwca 2021 r. Znajdziemy tam standardowe rubryki, takie jak dane inwestora – osoby fizycznej, dane osoby uprawnionej do złożenia oświadczenia w imieniu inwestora, jeśli jest on osobą prawną lub jednostką organizacyjną bez osobowości prawnej (np. spółką jawną lub komandytową). Osoba uprawniona to również pełnomocnik inwestora. Kolejnym elementem formularza jest rubryka zawierająca dane nieruchomości, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Należy podać m.in. identyfikator działki ewidencyjnej, a jeżeli oświadczenie ma postać papierową, w miejsce identyfikatora można wskazać obręb ewidencyjny, numer działki ewidencyjnej oraz arkusz mapy. Jeśli oświadczenie dotyczy kilku nieruchomości, dane każdej z nich dodaje się w formularzu lub zamieszcza na osobnych stronach, stanowiących załącznik do oświadczenia.
Teoria i praktyka
Warto dodać, że obowiązek złożenia oświadczenia zastąpił znany wcześniej Prawu budowlanemu obowiązek złożenia dokumentów, które potwierdzały prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ratio legis było ułatwienie prowadzenia inwestycji i wyeliminowanie uciążliwego gromadzenia i przesyłania załączników do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Mimo to, jak zauważa Artur Kosicki, wciąż w praktyce organy administracji domagają się od inwestora znacznie więcej niż tylko prostego, mieszczącego się na jednej kartce papieru oświadczenia. Pomimo tego organ nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet prawa weryfikowania, czy inwestor złożył dokumenty świadczące o jego prawie do nieruchomości. Jednoznacznie wynika to z orzecznictwa sądowego, jak np.: z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020r. (II OSK 29/20).
Spowalniające zawieszenie z konieczności
Jeżeli któraś ze stron postępowania o wydanie zezwolenia zarzuci inwestorowi złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia i uprawdopodobni swe twierdzenie, organ powinien zbadać prawdziwość oświadczenia inwestora. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem, że oświadczenie inwestora korzysta z domniemania prawdziwości, ale tylko do czasu jego skutecznego zakwestionowania. Tak orzekł przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Gl 1142/20). Organ musi wówczas ustalić, czy inwestor faktycznie posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. W tym zakresie weryfikacji podlegają przede wszystkim treść księgi wieczystej. Należy przy tym podkreślić, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (czy w toku procedury zgłoszeniowej) organ nie może rozstrzygać kwestii o charakterze cywilnoprawnym, czyli np.: sporu o własność nieruchomości. W wyroku z 12 grudnia 2002 r., II SA/Gd 262/00, NSA podkreślił, że wszelkie spory związane ze stosunkiem cywilnoprawnym (własność, użytkowanie itp.), na którym opiera się prawo, o którym piszemy, powinien rozstrzygać sąd cywilny (zob. art. art. 1, 2 § 1 i 3 k.p.c.). Tak też przykładowo stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Ke 1086/20). W razie gdy strony postępowania administracyjnego skierują spór o prawo do sądu cywilnego, organ powinien zastanowić się, czy nie zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania administracyjnego. Podstawą prawną jest tu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym postepowanie zawiesza się (zatem jest to obowiązek, a nie uznaniowa decyzja organu), jeżeli rozpatrzenie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (tu: kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) przez sąd lub inny organ. Jeśli przed wydaniem pozwolenia pojawią się istotne dla załatwienia sprawy kwestie sporne, np. spór o prawo własności gruntu albo ważność umowy, organ administracji w myśl art. 9 k.p.a informuje zainteresowanych o drodze postępowania cywilnego. Orzeczenie sądu powszechnego rozstrzyga zagadnienie wstępne, zatem postępowanie administracyjne należy zawiesić aż do zakończenia procesu. W sytuacji, gdy okaże się, że inwestor złożył nieprawdziwe oświadczenie, może być dodatkowo wszczęte postępowanie karne.
Ważna zmiana dotycząca użytkowania wieczystego
15 sierpnia 2019 r. w życie weszła ustawa z 13. czerwca 2019 r. zmieniająca m.in. art. 32 pr. bud. Wprowadzono doń ustęp 4b., w myśl którego, jeśli podstawą prawa do dysponowania nieruchomością jest użytkowanie wieczyste, to niezgodność zamierzenia budowlanego z celem tegoż użytkowania nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. W ten sposób prawodawca pomógł inwestorom, którzy – ze względu na treść zawieranych w warunkach gospodarki planowej umowach użytkowania wieczystego – byli skrępowani ograniczonymi możliwościami zabudowy nieruchomości położonych w miastach. Oprócz tego, te dawne umowy określały przeznaczenie nieruchomości, które nie odpowiada współczesnym dokumentom planowania przestrzennego. Tym samym określona umową treść prawa użytkowania wieczystego przestała hamować rozwój budownictwa.
Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a współwłasność i służebność drogowa
Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o „najmocniejszym” charakterze to prawo własności (zob. art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji RP). Inne prawa rzeczowe można uznać za jego pochodną. Formą prawa własności jest współwłasność w częściach ułamkowych uregulowana w art. 195 i n. k.c. Czym innym jest współwłasność łączna, którą normują przepisy dotyczące poszczególnych stosunków prawnych, z których ona wynika, np. małżeństwa (art. 196 § 2 k.c.).
Wolnoć Tomku w swoim domku, ale nie do końca
Wbrew częstym wyobrażeniom, żaden ze współwłaścicieli rzeczy nie ma wyłącznego prawa własności do jej fizycznie wydzielonej części. Każdy współwłaściciel ma jednakowe prawo do całego przedmiotu władztwa, ograniczone jednak takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Rozporządzanie rzeczą (np. sprzedaż czy darowizna) oraz inne czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu (ustala się to według okoliczności konkretnego przypadku), wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. Czynnością wykraczającą poza zwykły zarząd jest dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, zatem podjęcie procesu inwestycyjnego nie może nastąpić bez zgody każdego ze współwłaścicieli. Jak się przy tym przyjmuje w orzecznictwie, zgoda współwłaścicieli nie musi być wyrażona w szczególnej formie. Może to być nawet zgoda ustna. Ważne jest, by była to zgoda jednoznaczna i jasna (tak np.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1077/20). Inwestor musi posiadać zgodę współwłaścicieli do dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Późniejsze cofnięcie zgody nie ma wpływu na wydaną wcześniej decyzję.
Podział do używania (łac. quoad usum) w większości wypadków nie ma znaczenia dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niezależnie do tego, czy podział ten powstał poprzez zawarcie umowy czy na mocy orzeczenia sądu. Dzieje się tak, gdyż nie wywołuje on skutków rzeczowych (nie jest zniesieniem współwłasności), lecz tylko obligacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z 18. maja 2007 r., II OSK 1869/06, że samo przyznanie współwłaścicielom prawa do wyłącznego korzystania z wydzielonych działek na ich wspólnym gruncie nie sprawia, że zyskują oni prawo do ich zabudowy. Taki podział quoad usum nie daje prawa dysponowania nieruchomością wymaganego do uzyskania zezwolenia na budowę.
Wyjątkiem są sytuacje, gdy z ustalonego umownie lub w orzeczeniu sądu podziału quoad usum wyraźnie wynika, że współwłaściciele na terenie, który przyznano im do wyłącznego korzystania, mają prawo do zabudowy. Wówczas o mamy do czynienia z tytułem wymaganym przez art. 32 pr. bud. Takiego prawa nie można jednak domniemywać (wyrok NSA z 18 lutego 2009 r., II OSK 1124/08).
Czy można budować na służebności?
Jednym z podstawowych wymogów w toku procesu inwestycyjnego jest wykazanie się uprawnieniem do dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane. Przepisy prawne nie określają jakiego rodzaju prawa dają podstawę do oświadczenia inwestora, że dysponuje on danym terenem dla realizacji inwestycji. Nie budzi wątpliwości, że prawem takim jest prawo własności lub użytkowania wieczystego. Wątpliwości natomiast budzą ograniczone prawa rzeczowe w tym na przykład służebność przechodu lub przejazdu.
Zgodnie z kodeksem cywilnym służebność drogowa uprawnia do przechodu i przejazdu przez działkę obciążoną. W orzecznictwie sadów administracyjnych przez długi czas wskazywano, że takie uprawianie nie oznacza prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak orzekł np. Naczelny Sąd Administracyjny, ośrodek zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z dn. 11 maja 2000 r. W okresie późniejszym sądy administracyjne zmieniły swoje stanowisko.
Aktualnie można przyjąć, że posiadanie służebności drogowej wiąże się z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z wykonywaniem prawa wjazdu, przejazdu i przechodu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2010r sygn. akt II SA/OL 974/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 906/08). Oznacza to, że uprawniony ze służebności drogowej może starać się o uzyskanie pozwolenia na budowę i budować na cudzej działce, o ile inwestycja jest związana z wykonywaniem służebności.
Także inne służebności niż drogowa mogą dać inwestorowi prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Każda sprawa musi być dokładnie weryfikowana przez organ. Treść prawa przysługującego inwestorowi decyduje o tym, jakie roboty może on wykonywać.
Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a umowa przedwstępna
Tytuły prawne, które w myśl art. 3 ust. 11 pr. bud. są podstawą istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, są liczne. Kolejność ich wymienienia w tekście przepisu nie wprowadza „hierarchii” ani nie dzieli na „lepsze” i „gorsze”.. Również ten, kto swe uprawnienie wywodzi z umowy obligacyjnej, może w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę powołać się skutecznie na swe prawo do dysponowania nieruchomością, chociaż nie jest właścicielem (zob. wyr. NSA z 22. marca 2005 r., OSK 1291/04). Chodzi tu np. o umowę użyczenia (wbrew pozorom nie dotyczy ona jedynie ruchomości), umowę najmu, dzierżawy oraz szeroką gamę umów nienazwanych (zob. np. wyrok NSA z 21. października 2016 r., II OSK 103/15), czy umowę o zarządzanie( wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2004 r., IV SA 3146/02). Orzecznictwo wskazuje przy tym, że z umowy powinny jednoznacznie określać nieruchomość oraz charakter robót i obiektów budowlanych, jakie mają być na niej wykonane.
Jak przedstawia się sprawa umowy, która dopiero „przygotowuje grunt” pod właściwy kontrakt, czyli umowy przedwstępnej?
Judykatura wyjaśnia wątpliwości
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że umowa przedwstępna albo promesa zawarcia umowy np. użytkowania gruntu lub podobnej umowy nienazwanej może tworzyć interesujące nas prawo do dysponowania nieruchomością (wyrok. z 12. Lipca I 2017 r., II OSK 2316/16). Sąd, podobnie jak WSA orzekający w I instancji, nie zgodził się ze stanowiskiem Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który podnosił, że promesy i umowy przedwstępne rzekomo nie uprawniają inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GINB wskazywał przede wszystkim, że umowa przedwstępna, a tym bardziej promesa, zasadniczo różni się od „obligacyjnej umowy definitywnej”, ponieważ dopiero ta ostatnia realizuje cel gospodarczy uzgodniony przez strony.
NSA zauważył, że art. 3 pkt 11 pr. bud. mówi o każdym stosunku zobowiązaniowym., Znaczenie ma jedynie to, by przewidywał on w swej treści uprawnienie do realizacji robót budowlanych. Gdyby ustawodawca chciał wyłączyć z tej kategorii dany rodzaj umów, uczyniłby to expressis verbis. Podmioty stosujące prawo, w tym GINB, nie mogą samodzielnie wprowadzać rozróżnień, których brak w ustawie, jest to bowiem ukryte prawotwórstwo. Trudno też zakładać przeoczenie ustawodawcy, gdyż świadomość istnienia instytucji umowy przedwstępnej należy do podstawowej wiedzy prawniczej. Wobec tego zawężanie stosunków zobowiązaniowych do „umowy definitywnej, realizującej zamierzony cel gospodarczy” nie ma uzasadnienia w ustawie, a zatem organy administracji nie mogą się na nie powoływać (por. NSA, ibidem).
Kończąc nasz tekst, należy podkreślić, że prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane inwestor musi posiadać do dnia uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę. Późniejsza utrata tego uprawnienia nie wpływa na wydaną decyzję.
Nasza kancelaria prawnicza specjalizuje się w prawie budowlanym i oferuje kompleksową pomoc prawną dla klientów związanych z sektorem budowlanym. Oferujemy analizę umów, reprezentację w sporach i negocjacjach, a także wsparcie w uzyskaniu niezbędnych pozwoleń. Skontaktuj się z nami, aby uzyskać skuteczną opiekę prawną i rozwiązać swoje problemy prawne.
