Jednym z najważniejszych elementów w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe określenie stron tego postępowania. Przez stronę należy rozumieć tą osobę, która ma prawo czynnego udziału w sprawie, może zgłaszać wnioski dowodowe i wnosić odwołania. W sprawie o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest zainteresowany tym, by liczba stron była jak najmniejsza. Tak samo jest w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Najlepiej dla inwestora jest, by tylko on był stroną. Z kolei sąsiedzi inwestycji chcieliby w jak największej liczbie uczestniczyć w sprawie. Mogą oni w ten sposób mieć wpływ na kształt realizowanego obiektu.
Kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę?
Kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę, określa artykuł art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Jak z tego wynika, dla ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania kluczowe znaczenie ma pojęcie „obszar oddziaływania obiektu”. Zgodnie z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r. (II SA/Ol 1212/14): „Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zawęża krąg podmiotów, które mogą być stronami postępowania, ograniczając ich krąg tylko do takich podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, a ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Zatem interes prawny do wniesienia skargi będą miały przede wszystkim strony postępowania administracyjnego, w toku którego został wydany zaskarżony akt. Z drugiej strony sam fakt doręczenia podmiotowi zaskarżonej decyzji nie czyni go stroną postępowania.”
Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu
Dla ustalenia kręgu stron kluczowe znaczenie ma więc ustalenie „obszaru oddziaływania obiektu” tj. obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2015 r., II SA/Bk 1148/14).
Obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczany każdorazowo w danej sprawie przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę. Organ powinien uwzględniać indywidualne cechy obiektu, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, jak i treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przy czym istotne dla wyznaczenia tego obszaru jest określenie zasięgu potencjalnego oddziaływania projektowanej inwestycji na inne nieruchomości i wynikających z niego ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2016r., II SA/Łd 466/15).
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r. (II OSK 827/15): „Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w świetle art. 28 ust. 2 Prawo budowlane należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego stanowi warunek wstępny wszczęcia postępowania.”
Nie wystarczy subiektywne przekonanie
Jak z tego wynika, aby osoba mogła być uznana za stronę postępowania, należałoby ustalić konkretną normę prawa materialnego, która powodowałaby, że planowana inwestycja może spowodować ograniczenie w zagospodarowaniu jej działki. Ewentualne subiektywne przekonania o immisjach pośrednich nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego. Taka argumentacja świadczy bowiem wyłącznie o subiektywnym przekonaniu, nie popartym konkretami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r., II OSK 2562/13).
Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 października 2015 r. (II SA/Gl 413/15): „ Stosownie do art. 3 pkt. 20 Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawo budowlane”.
Kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym o decyzję o warunkach zabudowy?
Z kolei krąg stron w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy określany jest na podstawie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto na ten temat istnieje bardzo bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes. Przyznanie takiego statusu – w myśl art. 28 k.p.a. – uzależnione jest od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, Lex Omega nr 1248472 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 379/12, Lex Omega nr 1235109).
Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi być umocowany w przepisach prawa, co do zasady – w prawie materialnym. O tym, czy dany podmiot jest stroną, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako „interes prawny”. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 610/15, Lex Omega nr 1930064).
Orzecznictwo sądów administracyjnych
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się też uwagę, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 791/14, Lex Omega nr 1643851). Stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, Lex Omega nr nr 10650; z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, Lex Omega nr 23844; wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex Omega nr 54166; z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1618/04, Lex Omega nr 168098; z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1261/13, Lex Omega 1664409; z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, Lex Omega nr 2034071).
Pojęcie „działki sąsiedniej”
Orzecznictwo sądowe dopuszcza przy tym możliwość uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie). Wskazuje się przy tym, że możliwość uznania za strony właścicieli tak rozumianych działek sąsiednich zależy od rodzaju inwestycji, która jest planowana. W kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. W zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować bowiem oddziaływanie nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z jej terenem graniczące, lecz również na nieruchomości położone dalej.
Pojęcie „działki sąsiedniej” przy rozważaniu kwestii oddziaływania nie ogranicza się zatem tylko do uznania za taką wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących się w sąsiedztwie, nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. To wszystko zależy od immisji, jakie będzie lub już powoduje konkretne zainwestowanie na działce inwestora (zob. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1204/13, Lex Omega nr 1643768 oraz z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, Lex Omega nr 160631; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 791/14, Lex Omega nr 1643851).
W przypadku działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji o interesie prawnym ich właścicieli decydował będzie zatem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. To natomiast powoduje, że w każdej sprawie należy określić tak rozumiane działki sąsiednie i w ślad za tym ustalić strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/13, Lex Omega nr 1493081).
O statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/14, Lex Omega nr 1602413).
Immisje pośrednie i bezpośrednie
W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.). Przepis ten chroni właściciela nieruchomości przed tzw. immisjami bezpośrednimi, zatem takimi, które uniemożliwiałyby korzystanie z prawa własności. Z kolei na mocy art. 144 k.c. zakazane są tzw. immisje pośrednie – właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja – ze względu na rozmiar, charakter – stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich.
Podsumowanie
W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę stroną jest każdy właściciel lub użytkownik wieczysty, którego działka leży w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania jest wyznaczony każdorazowo w danej sprawie przez organ prowadzący postępowanie. Uwzględnia się indywidualne cechy danej inwestycji. Jeżeli obszar oddziaływania obiektu mieści się w granicach działki inwestycyjnej, to stroną w sprawie jest wyłącznie inwestor. Niewłaściwe wyznaczenie stron w postępowaniu może być kwestionowane w drodze odwołania.
W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy strony są ustalane na podstawie art. 28 k.p.a. W takiej sprawie biorą udział zawsze inwestor, wnioskodawca oraz podmioty posiadające tytuł prawny do działki inwestycyjnej. Sąsiedzi takiej działki biorą udział w postępowaniu tylko wtedy, gdy inwestycja narusza ich interes prawny. Decydujący jest tu zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i uciążliwości dla tych sąsiednich nieruchomości. Może być tak, że stroną będzie właściciel działki położonej nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji.
Jesteśmy profesjonalną kancelarią prawną, która oferuje kompleksową pomoc prawną w zakresie prawa budowlanego. Bez względu na to, czy potrzebujesz porady dotyczącej uzyskania pozwoleń czy rozwiązania sporów, nasz prawnik pomoże Ci w osiągnięciu Twoich celów. Skontaktuj się z nami już dziś.
