Odstępstwo od warunków technicznych to rozwiązanie o szczególnym charakterze, zarówno na gruncie przepisów polskich, jak i obowiązujących w innych krajach. Prawo budowlane pozwala na odstępstwo ze względu na specyfikę przepisów techniczno-budowlanych. Zwykle są to akty obszerne i szczegółowe, stąd potrzeba elastyczności.
Jakie znaczenie ma odstępstwo od warunków technicznych?
Odstępstwo od warunków technicznych, określonych w art. 7 Prawa budowlanego (dalej cytujemy jedynie numery artykułów), ma spore znaczenie praktyczne. Pozwala na realizację inwestycji, gdy na przeszkodzie wydaniu pozwolenia na budowę stoją unormowania rozporządzeń dotyczących budynków, ich wyposażenia lub usytuowania.
Specjalna regulacja
Możliwość uzyskania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, określonych w art. 7, przewiduje art. 9 Prawa budowlanego.
Ratio legis tej regulacji jest następująca: istnieją okoliczności, w których bezrefleksyjne stosowanie się do norm techniczno-budowlanych stanowiłoby nadmierne ograniczenie w możliwości zabudowy. Stąd, w pewnych sytuacjach, uzasadnione jest odejście od sztywnych regulacji technicznych (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 6 czerwca 2024 r., II SA/Po 163/24).
Odstępstwa z art. 9 są dopuszczalne w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ocenę, czy in concreto zachodzi taka sytuacja, pozostawiono administracji budowlanej, dysponującej pewnym zakresem swobody. Odstępstwo jest uzasadnione, np.: gdy inwestor ma prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nieruchomość ta jest w MPZP przeznaczona na takie cele, jednak na przeszkodzie realizacji prawa zabudowy stoją przepisy techniczno-budowlane (wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., II OSK 381/06).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2022 r.(II OSK 1451/21), przy ocenie, czy możliwe jest zastosowanie odstępstwa należy uwzględnić takie okoliczności, jak: „treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej.” Pod uwagę w takich sytuacjach bierze się, np.: powierzchnię działki, powierzchnię, na której możliwa jest zabudowa, itp.
Należy zauważyć, że ustawodawca nie zdecydował się również na bliższe określenie warunków zamiennych, które powinien zaproponować i zastosować inwestor. I tym razem administracja dysponuje polem manewru. Jak przyjmuje się jednak w orzecznictwie „Treść rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na odstępstwo powinna być sformułowana w sposób szczególnie precyzyjny i nie pozwalający na dowolną interpretację. Musi ona także być wykładana ściśle, skoro zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych stanowi wyjątkowe rozwiązanie” (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2723/20).
W orzecznictwie wskazuje się również, że zgoda na odstępstwo niejako zastępuje normę dotyczącą warunków technicznych. Zgoda ta tworzy porządek prawny, formułując normę indywidualnie dostosowaną do konkretnej sytuacji (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 września 2017 r., II SA/Sz 641/17).
Art. 9 nie wskazuje podmiotu, który może zainicjować postępowanie w sprawie odstępstwa. Ze względu na związek z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, uprawniony do złożenia wniosku jest wyłącznie inwestor. Z art. 9 nie wynika, by organ mógł procedować z urzędu, jednak może on poinformować stronę o celowości wystąpienia o zgodę na odstępstwo (por. art. 9 k.p.a.). Wniosek inwestora może być złożony aż do momentu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 stycznia 2021 r., II SA/Go 592/20).
Do 2020 r. kontrowersyjne było to, czy odstępstwo może być udzielone dla obiektów już wybudowanych, np.: w toku postępowania legalizacyjnego. W orzecznictwie pojawiały się zarówno tezy, że było to niemożliwe, jak i dopuszczające taką możliwość. Przykładem tych ostatnich orzeczeń są: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., II OSK 878/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2019 r., II OSK 2696/17 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2019 r., II OSK 3068/17. Nowelizacja Prawa budowlanego, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. przesądziła, że odstępstwa nie są możliwe w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5a, a więc w postępowaniu legalizacyjnym i naprawczym.
Najcenniejsze dobra
W art. 9 ust. 1 expressis verbis wskazano, że odstępstwo nie może wywołać zagrożenia życia ludzi albo bezpieczeństwa mienia. Gdy ma ono dotyczyć budownictwa mieszkaniowego o charakterze wielorodzinnym albo obiektów użyteczności publicznej, skutkiem jego udzielenia nie może być ograniczenie dostępności obiektów dla osób ze szczególnymi potrzebami (art. 9 ust. 1 in medio). Udzielenie go nie może też skutkować pogorszeniem warunków użytkowych oraz zdrowotnych i sanitarnych, a także stanu środowiska (art. 9 ust. 1 in fine). Gwarancją minimalizacji negatywnych oddziaływań odstępstwa są warunki zamienne.
Kto udziela zgody na odstępstwo od warunków technicznych?
W praktyce, zgody na odstępstwo od warunków technicznych udziela organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Następuje to przed wydaniem decyzji o pozwoleniu lub jego zmianie. Udzielenie bądź odmowa zgody ma formę postanowienia (art. 9 ust. 2). Odstępstwo nie może być udzielone w postępowaniu legalizacyjnym i naprawczym (art. 9 ust. 5). Ponadto, uzyskanie go nie jest możliwe po wydaniu zezwolenia na budowę lub po rozpoczęciu prac budowlanych (wyr. NSA z 2 października 2000 r., II SA/Ka 2223/98).
Specjalny akt
Do udzielenia zgody na odstępstwo niezbędne jest uzyskanie przez organ upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane (art. 9 ust. 2). Minister może uzależnić upoważnienie od realizacji dodatkowych warunków (art. 9 ust. 4). Wniosek o udzielenie upoważnienia organ budowlany składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli odstępstwo ma objąć przepisy wydane przez różnych ministrów, trzeba uzyskać upoważnienie od każdego z nich. Upoważnienie nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem, lecz aktem wewnątrzadministracyjnym.
Co znajdzie się we wniosku?
W skierowanym do ministra piśmie powinna znaleźć się, m.in. charakterystyka obiektu, którego dotyczyć ma odstępstwo (art. 9 ust. 3). W razie potrzeby towarzyszyć jej powinien projekt zagospodarowania terenu lub działki. Jeśli odstępstwo mogłoby wpływać na sąsiednie nieruchomości albo na środowisko naturalne, do wniosku trzeba dołączyć projekty zagospodarowania wspomnianych nieruchomości sąsiednich. Projekty te powinny uwzględniać zabudowę już istniejącą, jak i dopiero projektowaną (art. 9 ust. 3 pkt 1).
Częścią wniosku jest także opinia organu, który się z nim zwraca. Powinna ona zawierać merytoryczne uzasadnienie konieczności zastosowania odstępstwa. Jej uzupełnieniem są propozycje rozwiązań zamiennych (art. 9 ust. 3 pkt 2 i 3). W praktyce przygotowuje je inwestor.
Dodatkowe dokumenty
Gdy odstępstwo ma dotyczyć zabytków wpisanych do rejestru bądź ewidencji gminnej, niezbędną częścią wniosku jest pozytywna opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Taki sam wymóg trzeba spełnić, gdy mają nim być objęte obiekty budowlane, co prawda niewpisane do rejestru albo ewidencji, lecz znajdujące się na obszarze objętym ochroną konserwatorską (art. 9 ust. 3 pkt 4).
Jeżeli planowane odstępstwa dotyczą wymagań zdrowotnych i higienicznych, organ winien dołączyć do wniosku pozytywną opinię wojewódzkiego inspektora sanitarnego (art. 9 ust. 3 pkt 6).
Ochrona przed płomieniami
Jeśli odstępstwo ma obejmować przepisy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, trzeba dołączyć dwa dokumenty. Pierwszy z nich to ekspertyza rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Drugi to ujęta w formę postanowienia zgoda komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymogów ochrony przeciwpożarowej (art. 9 ust. 3 pkt 5 lit. b; zob. art. 6a ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Wymóg ten dotyczy obiektów budowlanych, które są de iure uznane za istotne ze względu na konieczność zagwarantowania ochrony, m.in. zdrowia, mienia i środowiska przed pożarami i innymi zagrożeniami, do których odnoszą się rozporządzenia wydane w oparciu o art. 6g ustawy o ochronie przeciwpożarowej.
Gdy mamy do czynienia np. z przebudową albo zmianą sposobu użytkowania istniejących obiektów, rozwiązania zamienne w zakresie wymogów ochrony przed ogniem należy stosować na podstawie zgody komendanta wojewódzkiego PSP (zob. art. 6a ust. 2 ustawy o ochr. przeciwpożarowej). Zgoda ministra jest zbędna. Tak samo przedstawia się sytuacja, gdy wspomniane obiekty są dostosowywane do wymogów ochrony przed pożarami, m.in. przy usuwaniu stanu zagrożenia dla życia ludzkiego (art. 9 ust. 6).
Na zakończenie należy zaznaczyć, że odmowa zgody na odstępstwo jest obligatoryjna jedynie, jeśli minister nie udzielił upoważnienia. Jeśli upoważnienia udzielono, organ może zgodzić się na nie lub tej zgody odmówić. Nie oznacza to jednak przyzwolenia na arbitralność, zawsze konieczna jest merytoryczna ocena każdego dowodu (zob. np. wyr. NSA z 17 października 1985 r., II SA 1319/85).
