Odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych mają często duże znaczenie dla sprawnej realizacji procesu inwestycyjnego. Art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego poleca, by każdy obiekt budowlany a także jego poszczególne części składowe oraz związane z nimi urządzenia budowlane były projektowane, wznoszone i użytkowane w sposób odpowiadający m.in. właśnie wspomnianym przepisom o charakterze technicznym.
Co się zalicza do przepisów techniczno-budowlanych w aktualnym stanie prawnym?
Zanim przejdziemy do omówienia instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, warto krótko wyjaśnić, czym są interesujące nas unormowania.
Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na art. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim, do przepisów techniczno-budowlanych zaliczają się:
1) warunki techniczne, którym winny odpowiadać obiekty budowlane (nie tylko budynki) oraz ich usytuowanie;
2) warunki techniczne regulujące sferę użytkowania obiektów budowlanych.
Źródła prawa ważne dla inwestorów
Na podstawie powyższych przepisów wydanych zostało szereg rozporządzeń określających warunki techniczne dla poszczególnych rodzajów budynków. Przykładowo, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie określające wymagania dotyczące budynku w ogólności oraz co do autostrad płatnych i telekomunikacyjnych obiektów budowlanych. Z kolei przykładowo Minister Transportu i Gospodarki Morskiej w wydanych rozporządzeniach określił warunki techniczne budowli kolejowych, lotnisk cywilnych czy dróg publicznych (zob. art. 7 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego).
Potrzeby wojska
Co ciekawe, zgodnie z art. 8 Prawa budowlanego, zyskującym na znaczeniu ze względu na aktualną sytuację geopolityczną, Rada Ministrów może wydać rozporządzenie, w którym przewidziane będą dodatkowe warunki. Mogą one dotyczyć jedynie budynków, które służą obronności albo bezpieczeństwu kraju. Rozporządzenie takie może również określić, które ze „standardowych” warunków nie znajdą zastosowania do wspomnianych obiektów (art. 8 Prawa budowlanego).
Paragraf paragrafowi nie równy
Wszystkie omawiane przepisy – choć nie mające rangi ustawy – są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, o których mowa w art. 87 Konstytucji. Oprócz tego są to – podobnie jak przeważająca cześć prawa administracyjnego – regulacje bezwzględnie obowiązujące (tzw. ius cogens albo przepisy imperatywne).
Oznacza to, że ich stosowanie jest niezależne od woli stron, które nie mogą np. zawrzeć umowy przewidującej odmienne rozwiązania. Sytuacja przedstawia się zatem odmiennie niż w prawie prywatnym, np. co do umowy o roboty budowlane czy o dzieło. Tu dominują przepisy dyspozytywne (ius dispositivum), uruchamiane, o ile zainteresowani, np. strony kontraktu, nie uregulują poszczególnych kwestii we własnym zakresie.
Podobnie jak np. Prawo budowlane czy ustawa o gospodarce nieruchomościami, interesujące nas przepisy techniczne obowiązują wszystkie podmioty, które realizują prace budowlane. Ponieważ przepisy te są często bardzo restrykcyjne i niezmiernie szczegółowe, w art. 9 Prawa budowlanego przewidziana została możliwość odstępstwa od nich. Znajduje tu odzwierciedlenie znana od wieków zasada prawna necessitas non habet legem – dosł. „konieczność nie podlega ustawie”. Wobec tego w pewnych przypadkach niektóre przepisy o mniejszym znaczeniu mogą ustąpić potrzebie, którą przynosi życie, w tym rozwój budownictwa.
Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych: jakie przesłanki powinny być spełnione?
Podstawowe znaczenie ma tu art. 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może nastąpić w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Ne może ono pociągać za sobą zagrożenia dla życia ludzkiego lub bezpieczeństwa mienia.
W stosunku do obiektów użyteczności publicznej i budownictwa wielorodzinnego, odstępstwo nie może ograniczać dostępności dla osób ze szczególnymi potrzebami (np. niepełnosprawnych). Ponadto nie powinno ono powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych oraz negatywnie wpływać na stan środowiska naturalnego. Konieczne jest także spełnienie tzw. warunków zamiennych (art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego).
Wyjątkowe sytuacje
Możliwość zastosowania odstępstwa jest wyjątkiem od reguły. Z tego względu musi być uzasadnione szczególnymi przypadkami a pozwalające nań przepisy interpretowane ściśle.
Za udzieleniem odstępstwa z art. 9 mogą przemawiać na przykład:
• kształt i rozmiar nieruchomości;
• położenie względem nieruchomości sąsiednich;
• stan zagospodarowania nieruchomości i terenów sąsiednich;
• ukształtowanie terenu.
W ten sposób wypowiedział się np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2000 r., IV SA 1756/98 (por. także wyrok Z 24 czerwca 2010 r., II OSK 1827/09). O tym, czy w ramach realizacji danej inwestycji możliwe będzie udzielenie zgodny na odstępstwo zależy od okoliczności danego przypadku. Trudno tu o formułowanie szczegółowych, a przy tym abstrakcyjnych reguł. O celowości zastosowania rozwiązania z art. 9 decydować mogą względy faktyczne, jak i użytkowe bądź techniczne (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z 23 stycznia 2008 r., II SA/Sz 734/06). Trzeba zawsze wyważyć interes indywidualny inwestora oraz interes publiczny (zob. cyt. wyżej wyrok NSA z 24 czerwca 2010 r.). Pamiętajmy też o zasadzie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).
Procedura niezbędna w sprawie odstępstwa z art. 9 Prawa budowlanego
Postępowanie może być wszczęte na wniosek inwestora. Wniosek należy złożyć do organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę. We wniosku trzeba dokładnie opisać okoliczności, które uzasadniają zastosowanie odstępstwa. Następnie na podstawie pisma inwestora organ przygotowuje wniosek w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwa. Właściwym ministrem jest ten, który ustanowił przepisy, których dotyczyć ma odstępstwo. Wniosek składany jest przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę bądź o zmianie tegoż pozwolenia (art.9 ust.3). Tym samym nie jest zgodne z prawem udzielenie odstępstwa ex post.
Co znajdzie się we wniosku do ministra?
Jak wskazuje art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, pismo skierowane przez organ administracji budowlanej do właściwego ministra powinno zawierać:
1) charakterystykę obiektu oraz, wedle potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, gdy zaś odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub sąsiednie nieruchomości – także projekty zagospodarowania tychże nieruchomości, z uwzględnieniem zabudowy już istniejącej i dopiero projektowanej;
2) szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa;
3) propozycje rozwiązań zamiennych;
4) pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków, gdy chodzi o obiekty wpisane do rejestru zabytków (lub ewidencji gminnej) oraz inne obiekty budowlane znajdujące się na obszarach objętych ochroną konserwatorską;
5) w niektórych przypadkach, gdy odstępstwo ma dotyczyć przepisów normujących bezpieczeństwo pożarowe: ekspertyzę sporządzoną przez rzeczoznawcę z zakresu zabezpieczeń przed ogniem i postanowienie zawierające zgodę komendanta wojewódzkiego PSP na zastosowanie rozwiązań zamiennych co do ochrony przed pożarem (zob. art. 9 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego);
6) jeśli odstępstwo dotyczyć ma wymagań zdrowotnych i higienicznych – pozytywną opinię co do przedstawionych rozwiązań sporządzoną przez wojewódzkiego inspektora sanitarnego (art. 9 ust. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).
Właściwy minister rozpoznaje wniosek złożony przez organ. Postępowanie kończy się wydaniem przezeń postanowienia, w którym udziela bądź odmawia udzielenia upoważnienia. Wydanie upoważnienia może być uzależnione od spełnienia dodatkowych warunków (art. 9 ust. 4 Prawa budowlanego).
Po uzyskaniu stanowiska ministra, organ administracji budowlanej w drodze postanowienia udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Organ nie jest związany stanowiskiem ministra i może odmówić udzielenia zgody nawet mimo upoważnienia od wspomnianego ministra. Uzyskanie stanowiska jest jednak konieczne. Postanowienie nie może być wydane przed zajęciem stanowiska przez ministra. W takiej sytuacji możemy mówić o rażącym naruszeniu prawa, będącym podstawą stwierdzenia nieważności aktu (zob. art. 156 § 1 k.p.a.).
De lege lata udzielenie odstępstwa jest wykluczone w postępowaniach regulowanych w rozdziale 5b Prawa budowlanego. (art. 9 ust. 5). Chodzi tu o przepisy art. 48 i kolejnych, dotyczące prowadzenia robót wbrew regulacjom Prawa budowlanego. Udzielenie zgody nie będzie zatem możliwe, gdy np. trwa procedura legalizacji samowoli budowlanej.
Ważną w praktyce kwestią jest to, że postanowienie w przedmiocie interesującego nas odstępstwa nie może być przedmiotem odrębnego zaskarżenia. Kwestionowanie tego aktu jest jednak możliwe poprzez złożenie odwołania od decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (zob. art. 142 k.p.a.). Jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 5 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 2481/01).
