Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną gminy. Stanowi m.in. podstawę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. 24 września 2023 r. weszła w życie nowelizacja, przewidująca m.in. zastąpienie studium planem ogólnym. Studia już przyjęte pozostaną w mocy najpóźniej do końca roku 2025, a te, które są już na zaawansowanym etapie procedowania, będą mogły być uchwalone na dotychczasowych zasadach.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przechodzi do historii
Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zachowują moc, dopóki nie wejdzie w życie plan ogólny, jednak nie dłużej niż do 21 XII 2025 r. (art. 65 ust. 1 noweli z 7 VII 2023 r., której pierwszy etap wszedł w życie 24 IX 2023 r.). Przez pewien czas stosowane będą przepisy ich dotyczące obowiązujące przed lipcową nowelizacją (ibidem), a zatem studia będą określać politykę przestrzenną części gmin, tak jak to przewidywał art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej cytujemy jedynie numery artykułów). O ile dla prawników stosowanie prawa w „okresie przejściowym” nie będzie zbyt trudne, to dla urbanistów i samorządowców może okazać się sporym wyzwaniem pociągającym za sobą konieczność korzystania z pomocy profesjonalistów. Zwróćmy uwagę, że ustawodawca dąży do „wygaszenia” studiów i zastąpienia ich jak najszybciej planami ogólnymi. Specyficzną motywacją ma być utrata mocy studiów wraz z końcem roku 2025. Rząd najprawdopodobniej wydłuży termin, tym bardziej że już jesienią 2023 r. samorządowcy deklarowali, że brak uprawnionych specjalistów i środków sprawi, że nie zdążą z przyjęciem planów. Jak wskazuje Zbigniew Niewiadomski, uwzględnienie kosztów, złożoności i czasochłonności prac wskazuje, że właściwszy byłby okres 5-7 lat.
Rozwiązania intertemporalne
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dawnym brzmieniu znajdzie zastosowanie do spraw opracowania i uchwalenia studium lub jego zmian, o ile wójt wystąpił o opinie i uzgodnienia zanim nowelizacja weszła w życie lub jeżeli zmiana studium obejmuje jedynie lokalizację inwestycji celu publicznego (art. 65 ust. 2 pkt 1 i 2 noweli). Uchylone w 2023 r. przepisy powinny być stosowane również w sprawach zmian studium, które dotyczą wyłącznie lokalizacji inwestycji z zakresu gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi (np. lasy państwowe, przyroda w parkach narodowych, jeziora i rzeki; zob. art. 1 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów kraju) lub dotyczą poszukiwania albo rozpoznawania złóż kopalin lub węglowodorów (zob. art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2a Prawa geologicznego i górniczego; zob. art. 65 ust. 2 pkt 3 noweli). W innych sytuacjach, np. gdy wójt jeszcze nie wystąpił o opinie i uzgodnienia, postępowanie w gminie powinno zostać zakończone mocą odpowiedniej uchwały.
Etapy procedowania
Przed zmianą przepisów pierwszą czynnością było ogłoszenie w prasie miejscowej, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w drodze obwieszczenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium (art. 11 pkt 1). W ogłoszeniu tym znajdowały się między innymi informacje o miejscu i terminie składania wniosków dotyczących studium (ibidem).
Przygotowanie projektu
Po upływie wyznaczonego czasu wójt rozpatrywał złożone wnioski. Następnie opracowywany był projekt studium, który podlegał zaopiniowaniu przez gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną, utworzoną w gminie lub w innej gminie, której powierzono pełnienie funkcji doradczych, albo komisję powiatową, gdy brak komisji gminnej (art. 11 pkt 4 ustawy). Następnie wójt występował o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do podmiotów wymienionych w art. 11 pkt. 5 (m.in. starosta, sąsiednie gminy, właściwy wojewódzki konserwator zabytków, organy wojskowe i obrony granic, administracja geologiczna, minister zdrowia).
Publikacja i korekty
Po uzyskaniu opinii i uzgodnień, projekt studium trzeba poddać niezbędnym korektom. Następnie projekt powinien być wyłożony do publicznego wglądu, na okres minimum 21 dni (art. 11 pkt 7). W praktyce termin zwykle jest nieco dłuższy i wynosi 30 dni. Równocześnie projekt jest publikowany na stronach internetowych urzędu gminy. Odbywa się również publiczna debata o charakterze lokalnym, która obejmuje dyskusję nad rozwiązaniami przyjętymi w studium. Jest to także okres, przez który możliwe jest ponowne zgłaszanie wniosków dotyczących planowanych rozwiązań (art. 11 pkt 8).
Uchwała rady
Studium uchwala rada gminy, na podstawie projektu przedstawionego przez wójta (art. 12 ust. 1). Dokument ten zawiera część tekstową oraz graficzną (art. 9 ust. 2). Uchwała jest następnie przedstawiana wojewodzie przez wójta (art. 12 ust. 2 ustawy). Wykonując swe kompetencje nadzorcze, wojewoda ocenia zgodność uchwały rady gminy z prawem. Istotne naruszenie którejś z zasad sporządzania studium, trybu sporządzenia tego aktu oraz naruszenie w tym zakresie właściwości organów samorządowych pociąga za sobą nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy). Koszty sporządzenia studium ponosi w zasadzie gmina (art. 13 ust. 1 ustawy). Co ciekawe, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidziano obowiązku ogłoszenia studium. Mimo to, dostęp do uchwały w sprawie studium gwarantuje dotyczący jawności działań organów gminy art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Następca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
Zasadniczą wadą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest brak wiążącego charakteru. Wskazywały na to wypowiedzi ekspertów i wyniki kontroli prowadzonych przez NIK. Ustalenia studium wiążą na zasadach kierownictwa wewnętrznego jedynie organy gminy i to wyłącznie na etapie sporządzania planów miejscowych, które jako akty fakultatywne nie objęły nigdy całego kraju. Co gorsza, pozbawione walorów aktu prawa miejscowego studium nie mogło być prawną podstawą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu. Wobec tego jasne stało się, że studium nie sprawdziło się jako narzędzie kształtowania polityki przestrzennej.
Nowe rozwiązania
Wprowadzony przez lipcową nowelizację art. 13a ustawy wprowadza plan ogólny. Jest to jednocześnie dokument wskazujący na ogólne kierunki planowania na poziomie gminy i akt prawa miejscowego (art. 13a ust. 7). Dzięki temu plan może funkcjonować w obrocie prawnym jako podstawa decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pamiętaj jednak, że ustawodawca graniczył skutki prawne planu ogólnego wyłącznie do tych decyzji. W art. 13a ust. 6 expressis verbis wskazano, że plan ogólny nie może być podstawą prawną decyzji o pozwoleniu na budowę ani wniesienia sprzeciwu (zob. art. 30 ust. 6 oraz 35 ust. 1 pkt 1 Pr. Bud.). Wobec tego, plan ogólny nie może bezpośrednio wpływać na postępowanie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Podobnie jak studium, plan ogólny uchwala rada gminy dla całego jej obszaru. Z planu ogólnego ex lege wyłączone są tereny zamknięte inne niż te, które zostały ustalone przez ministra transportu (art. 13a ust. 1). Zasadą jest uchwalenie planu dla całej gminy. Zmiany już obowiązującego planu ogólnego mogą dotyczyć jedynie części terytorium (art. 13a ust. 2). Wejście w życie planu nie powoduje utraty mocy przez plany miejscowe, które będą mogły być nadal modyfikowane (art. 67 ust. 1 noweli).
Co znajdziemy w planie gminnym?
Zwróćmy uwagę, że plan ogólny jest aktem ramowym. Musi określać gminne standardy urbanistyczne i strefy planistyczne (art. 13a ust. 4 pkt 1). Rodzaje stref wskazano w art. 13c, natomiast standardy urbanistyczne w art. 13d. Dążenie do zwięzłości sprawiło, że niektóre składniki studium nie „przeszły” do planu ogólnego, lecz znalazły się w strategii rozwoju gminy. Chodzi tu np. o rekomendacje i ustalenia w obszarze kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej (zob. art. 13b). Poza określeniem standardów urbanistycznych i wyznaczeniem stref planistycznych, plan ogólny może określić obszary zabudowy śródmiejskiej i obszary uzupełnienia zabudowy (art. 13a ust. 4 pkt 2). Stanowiące obligatoryjną treść nowego planu strefy planistyczne i standardy urbanistyczne gminy oraz obszary zabudowy śródmiejskiej (jeśli zdecydowano się je wprowadzić) należy brać pod uwagę przy sporządzaniu planu miejscowego (słowa „uwzględnia się” użyte w art. 13a ust. 5). Odmienne postępowanie trzeba uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu (co do konsekwencji zob. art. 28 ust. 1). Oprócz tego, w myśl art. 20 ust. 1 rada gminy może uchwalić MPZP dopiero gdy stwierdzi, że jest on zgodny z planem ogólnym.
Na zakończenie chcemy wskazać, że ani studium, ani nowy plan ogólny nie są tym samym ani co do formy, ani co do treści, co znany przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z r. 1994 miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy. Tego rodzaju plany miały, tak jak współczesne akty prawa miejscowego, charakter powszechnie obowiązujący. Były jednak dostosowane do gospodarki i realiów politycznych PRL, a co za tym idzie nie uwzględniały ani wolnego rynku, ani swobody inwestowania. Mimo to, zainteresowanie budzą przestawiane w takich planach urbanistyczne wizje organizacji przestrzeni, np. centrum usługowo-kulturalnego wsi lub małego miasta.
