Ustawa z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych w art. 27 ust. 2 mówi o tym, że spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomością wspólną. Przepis ten daje spółdzielni prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali. Dotyczy to jednak tylko wyłącznie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. W innych sprawach zarząd spółdzielni będzie musiał uzyskać zgodę współwłaścicieli.
Zarząd spółdzielni mieszkaniowej a zgoda na remont części wspólnych
Wiele problemów powstaje w sytuacji, gdy właściciel lokalu w budynku objętym zarządem spółdzielni mieszkaniowej chce realizować remont, który dotyczy choćby częściowo nieruchomości wspólnej. Podobne problemy dotyczą również sytuacji, gdy to spółdzielnia chce remontować wspólną część budynku. W takich sytuacjach rodzi się pytanie, jak można wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – czy wystarczające jest tu oświadczenie zarządu spółdzielni, czy w tym zakresie należy uzyskać zgodę czy uchwałę wszystkich właścicieli lokali ?
Powyższe wątpliwości zostały w znacznej części wyjaśnione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. II OPS 2/12. W tezie tej uchwały NSA stwierdził, że spółdzielnia, wykonując zarząd nieruchomością wspólną, posiada prawo do samodzielnego dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Sąd stwierdził, że dotyczy to wyłącznie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. W tym zakresie spółdzielnia nie potrzebuje uzyskiwać zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności. Można stwierdzić, że ta uchwała kończy wieloletnie rozbieżności w praktyce organów oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny bardzo szeroko uzasadnił swoją uchwałę. Treść tego uzasadnienia pozwala precyzyjnie określić wszelkie podstawy, okoliczności i przesłanki, według których sytuacje można podzielić na te kiedy spółdzielnia może działać samodzielnie i na takie kiedy spółdzielnia musi wcześniej uzyskać zgodę współwłaścicieli.
Czynności przekraczające zwykły zarząd
Pierwszy wniosek płynący z uzasadnienia jest taki, że spółdzielnia może samodzielnie wykonywać zarząd nad nieruchomością wspólną tylko w zakresie czynności nie przekraczających tak zwany zwykły zarząd. W razie podjęcia czynności przekraczających zwykły zarząd spółdzielnia powinna najpierw uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli. Ewentualnie, jeżeli część właścicieli nie wyrazi zgody, to możliwe jest skorzystanie z art. 199 k.c., to jest skierować do sądu sprawę w celu uzyskania wyroku zastępującego zgodę niektórych właścicieli.
Kolejnym istotnym stwierdzeniem sądu jest to, że zarząd sprawowany przez spółdzielnię ma podstawę w przepisach prawych. Konkretnie są to artykuły 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Oznacza to, że spółdzielnia nie musi zawierać umowy o zarząd z właścicielami lokali. Swoje prawo do zarządzania opiera bowiem na wyżej powołanych przepisach. Należy przy tym stwierdzić, że wykonywanie zarządu stanowi obowiązek spółdzielni.
Z uchwały wynika również, że zarząd sprawuje spółdzielnia. Czynności zarządu polegają na podejmowaniu czynności faktycznych i prawnych, koniecznych do utrzymania nieruchomości wspólnej. Czynności prawne to na przykład zawieranie umów, dokonywanie czynności procesowych. Natomiast czynności faktyczne to sprzątanie nieruchomości, malowanie, dokonywanie napraw itp.
Generalnie chodzi o takie czynności, które mieszczą się w zakresie zwykłego zarządu. Przyjmuje się, że tego typu czynności mają na celu załatwianie bieżących spraw (zwykłych spraw), związanych z eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Przykładami takich czynności są: wynajmowanie lokali, pobieranie czynszu, odnowienie elewacji budynku, bieżąca administracja, itp. Pojawiają się również poglądy, że do czynności zwykłego zarządu należy również podział rzeczy do używania (quod usum). Pozostałe czynności przekraczają zakres zwykłego zarządu. Ich dokonanie związane jest zawsze z dodatkowymi formalnościami.
Przykłady czynności przekraczających zwykły zarząd
Przykłady czynności przekraczających zwykły zarząd wymienione są w art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. Zgodnie z tym przepisem są to na przykład: zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej czy też dokonanie podziału nieruchomości wspólnej.
Jak widać, żaden z powołanych aktów prawnych nie określa czy dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowalne przekracza czy też nie przekracza czynność zwykłego zarządu. W powołanej na wstępie uchwale Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedział na to zagadnienie. Stanowisko sądu jest przy tym zbieżne z treścią art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. NSA uznał bowiem, że przekraczają zwykły zarząd takie działania jak modernizacja i większy remont, nadbudowa i przebudowa, podział nieruchomości i łączenie lokali. Natomiast wszelkie prace budowlane związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej spółdzielnia wykonuje w ramach zwykłego zarządu.
W praktyce wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane występuje w razie złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub przy dokonywaniu zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Spółdzielnia będzie mogła wykazać swoje prawo do dysponowania nieruchomością, składając oświadczanie na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Jeżeli prace budowlane będą dotyczyły czynności przekraczającej zakres zwykły zarząd, to spółdzielnia będzie zobowiązana uzyskać wcześniej zgodę wszystkich współwłaścicieli. W razie braku takiej zgody spółdzielnia będzie musiała podjąć działania przewidziane w art. 199 k.c.
Złożenie przez spółdzielnię mieszkaniową oświadczenia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane
Należy przy tym podkreślić, że złożenie oświadczenia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi wymóg formalny wniosku o wydanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonania prac budowlanych, również w przypadku spółdzielni mieszkaniowej. Organy administracji budowlanej uprawnione są wyłącznie do sprawdzenia czy inwestor spełnił powyższy wymóg formalny, to jest czy dołączył stosowne oświadczenie. Nie są one natomiast uprawnione do rozstrzygania zagadnień z zakresu prawa cywilnego, czyli oceny czy dana czynność mieści się w zakresie zwykłego zarządu czy też nie.
Można zakładać, że inwestorzy nie nadużywają jednak tego ograniczonego uprawnienia organów administracji. Wynika to z faktu, że oświadczenie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Rozstrzyganie ewentualnych sporów czy dana czynność należy do zwykłego zarządu czy też przekracza ten zarząd stanowi zagadnienie prawa cywilnego. W efekcie spory w tym zakresie rozstrzyga sąd powszechny cywilny.
Jeżeli spółdzielnia występuje z wnioskiem o pozwolenie na budowę to musi sama (wewnętrznie) ocenić czy dana czynność ma charakter czynności zwykłego zarządu. Oznacza to, że w każdym konkretnym przypadku musi być dokonana ocena danych robót budowlanych.
Złożenie fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane
Jak wskazano wyżej organy administracji budowlanej nie badają prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Można powiedzieć, że organy te są związane oświadczeniem inwestora. Możliwe jest natomiast to, by inny podmiot zainteresowany (na przykład właściciel jednego z lokali w nieruchomości zarządzanej przez spółdzielnię), założył sprawę karną dotyczącą złożenia przez spółdzielnię fałszywego oświadczenia. W tym celu podmiot taki musiałby skierować do organów ścigania zawiadomienie o popełnionym przestępstwie. Wszczęcie postępowania karnego nie wstrzymuje toku sprawy budowlanej.
Jeżeli ostatecznie w postępowaniu karnym zostanie potwierdzone złożenie przez spółdzielnię fałszywego oświadczenia, to postępowanie w sprawie budowlanej będzie mogło być wznowione. Podstawę będzie stanowić art. 145 §1 k.p.a. Możliwa jest sytuacja, że po zakończeniu postępowania wznowieniowego, wcześniej wydana decyzja o pozwoleniu na budowę będzie uchylona. Spółdzielnia może być w takiej sytuacji zobowiązana do doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.
Jeżeli upłynął już czas dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania to możliwa jest wyłącznie odpowiedzialność odszkodowawcza spółdzielni wobec podmiotu, który poniósł szkodę.
Możliwe jest również skierowane sprawy do sadu cywilnego o ustalenie, że dana czynność przekracza zwykły zarząd. Takie postępowanie może zainicjować również właściciel lokalu w budynku zarządzanym przez spółdzielnię. Same wszczęcie takiego postępowania również nie wstrzymuje sprawy budowlanej. Możliwe jest jednak to, że sąd wyda postanowienie o zabezpieczeniu roszczenia i na przykład zakaże spółdzielni kontynuować prace budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej. Takie postanowienie o zabezpieczeniu mogłoby stanowić podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie budowlanej. Podstawą zawieszenia byłby art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a.
Poniżej przedstawiamy zestawienie najciekawszego i najważniejszego orzecznictwa, dotyczące zagadnień poruszanych w artykule:
- Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2016 r. (II OSK 2890/15): „Z punktu widzenia prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.”
- Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2016 r. (II FSK 2889/15): „Odpowiednie stosowanie do spółdzielni mieszkaniowej art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali musi oznaczać, że mimo odmiennego sposobu powołania ma ona uprawnienia i obowiązki zarządcy nieruchomością wspólną takie jak zarządca ustanowiony na podstawie art. 18 ust. 1 w/w ustawy przez właścicieli wyodrębnionych lokali. Jest ona zatem osobą, której powierzono (zlecono z mocy ustawy) zarząd w rozumieniu (choć nie na podstawie) ustawy o własności lokali.”
- Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2015 r. (II OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/2/16): „Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej.”
- Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2015 r. (V CSK 271/14, OSNC 2016/2/27): „Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1222) jest uprawniona do dokonywania czynności zwykłego zarządu oraz przekraczających zwykły zarząd.”
- Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2015 r. (V CSK 269/14): „1. Spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (u.s.m.) z mocy prawa tak, jak zarząd powierzony, czyli tak, jakby właściciele lokali, w tym również nie będący członkami spółdzielni, powierzyli jej zarząd w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali (u.w.l.). Przepis ten w zdaniu drugim wyłącza, poza art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, stosowanie przepisów ustawy z 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną, co oznacza, że nie ma zastosowania uregulowanie ograniczające samodzielne działanie zarządcy do czynności zwykłego zarządu oraz wprowadzające wymóg uchwały właścicieli lokali dla czynności przekraczających zakres tych czynności (art. 22 u.w.l.), a więc odmiennie, niż to jest w wypadku powierzenia zarządu przez właścicieli w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego, o ile nie rozszerzą oni uprawnień zarządcy (art. 18 ust. 1 u.w.l.).2. Unormowanie sposobu i zakresu wykonywania zarządu przez spółdzielnię mieszkaniową w art. 27 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.s.m. jest systemem całościowym i spójnym, który nie zawiera luki prawnej uzasadniającej odwołanie się do art. 199 k.c.”
- Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2013 r. (II SA/Bd 1177/12): „Zarząd nieruchomością sprawowany w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie uprawnia spółdzielni podejmującej czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu.”
- Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2013 r. (II SA/Rz 885/12): „W świetle art. 27 ust. 2 ustawy z 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, spółdzielnia mieszkaniowa jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, występując niejako w podwójnej roli: jako inwestor i jako reprezentant współwłaścicieli (właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych i jednocześnie współwłaścicieli gruntu) oraz swoich członków. Taka pozycja spółdzielni, traktowana jako zasada, nie wyklucza jednak możliwości udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego. Może to nastąpić tylko w sytuacji, gdy właściciel lokalu mieszkalnego wykaże własny indywidualny interes prawny.”
Podsumowanie
Na podstawie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomością wspólną. Powyższa ustawa uprawnia spółdzielnię do samodzielnego dokonywania wszelkich spraw związanych ze zwykłym zarządem. Na czynności przekraczające zwykły zarząd spółdzielnia powinna mieć zgodę właścicieli mieszkań. Zasady te dotyczą także spraw budowlanych. Spółdzielnia może przeprowadzać remont bez uchwały właścicieli mieszkań, jeżeli remont ten ma na celu zachowanie budynku w niezmienionym stanie. Dotyczy to więc przykładowo takich prac jak odnowienie elewacji, wymiana zepsutych instalacji. Jeżeli remont nie mieści się w zakresie czynności zwykłego zarządu, to na jego przeprowadzenie spółdzielnia musi uzyskać wcześniej zgodę współwłaścicieli w formie uchwały. Spółdzielnia może składać zawsze oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, bez zgody współwłaścicieli, w przypadku prac budowlanych mieszczących się w granicach zwykłego zarządu. Spółdzielnia samodzielnie musi dokonać kwalifikacji danych prac, czy dotyczą one zwykłego zarządu czy przekraczają taki zarząd. Organy administracji budowlanej nie mają kompetencji do sprawdzania prawidłowości oświadczenia spółdzielni. W tym zakresie są związani oświadczeniem inwestora. Oświadczenie takie składa się jednak pod rygorem odpowiedzialności karnej. W razie złożenia fałszywego oświadczenia możliwe jest więc skierowanie w tej sprawie zawiadomienia do organów ścigania. Możliwe jest również skierowanie sprawy do sądu cywilnego o ustalenie, że dana czynność przekracza zwykły zarząd. Wszczęcie postępowania karnego lub cywilnego nie tamuje biegu sprawy budowlanej. Wyrok zapadły w tych sprawach może potem stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę.
Jesteśmy specjalistami w dziedzinie prawa budowlanego i oferujemy kompleksową pomoc prawną dla klientów związanych z branżą budowlaną. Oferujemy analizę umów, reprezentację przed sądami i organami administracji oraz doradztwo w zakresie przepisów dotyczących budownictwa. Skontaktuj się z nami, aby uzyskać skuteczną opiekę prawną.
