rozwiązanie prawne
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną gminy. Stanowi m.in. podstawę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. We wrześniu 2023 r. weszła w życie nowelizacja, przewidująca m.in. zastąpienie studium planem ogólnym. Studia już przyjęte pozostaną w mocy do końca bieżącego roku, a te, które są już na zaawansowanym etapie procedowania, będą mogły być uchwalone na dotychczasowych zasadach.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego staje się historią
Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zachowują moc, dopóki nie wejdzie w życie plan ogólny, jednakże nie dłużej niż do 21 XII b. r. (art. 65 ust. 1 noweli z 7 VII 2023 r. Przez dość krótki czas stosowane będą przepisy ich dotyczące obowiązujące przed lipcową nowelizacją (ibidem). Studia będą zatem określać politykę przestrzenną części gmin, tak jak to przewidywał art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej cytujemy jedynie numery artykułów).
O ile dla prawników stosowanie prawa w „okresie przejściowym” nie będzie zbyt trudne, to dla urbanistów i samorządowców może okazać się sporym wyzwaniem pociągającym za sobą konieczność korzystania z pomocy profesjonalistów. Zwróćmy uwagę, że ustawodawca dąży do „wygaszenia” studiów i zastąpienia ich jak najszybciej planami ogólnymi. Specyficzną motywacją ma być utrata mocy studiów wraz z końcem bieżącego roku.
Rozwiązania intertemporalne
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dawnym brzmieniu znajdzie zastosowanie do spraw opracowania i uchwalenia studium lub jego zmian, o ile wójt wystąpił o opinie i uzgodnienia zanim nowelizacja weszła w życie lub jeżeli zmiana studium obejmuje jedynie lokalizację inwestycji celu publicznego (art. 65 ust. 2 pkt 1 i 2 noweli). Uchylone w 2023 r. przepisy powinny być stosowane również w sprawach zmian studium, które dotyczą wyłącznie lokalizacji inwestycji z zakresu gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi (np. lasy państwowe, przyroda w parkach narodowych, jeziora i rzeki; zob. art. 1 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów kraju) lub dotyczą poszukiwania albo rozpoznawania złóż kopalin lub węglowodorów (zob. art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2a Prawa geologicznego i górniczego; zob. art. 65 ust. 2 pkt 3 noweli). W innych sytuacjach, np. gdy wójt jeszcze nie wystąpił o opinie i uzgodnienia, postępowanie w gminie powinno zostać zakończone mocą odpowiedniej uchwały.
Etapy procedowania
Przed zmianą przepisów pierwszą czynnością było ogłoszenie w prasie miejscowej, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w drodze obwieszczenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium (art. 11 pkt 1). W ogłoszeniu tym znajdowały się między innymi informacje o miejscu i terminie składania wniosków dotyczących studium (ibidem).
Przygotowanie projektu
Po upływie wyznaczonego czasu wójt rozpatrywał złożone wnioski. Następnie opracowywany był projekt studium, który podlegał zaopiniowaniu przez gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną, utworzoną w gminie lub w innej gminie, której powierzono pełnienie funkcji doradczych, albo komisję powiatową, gdy brak komisji gminnej (art. 11 pkt 4 ustawy). Następnie wójt występował o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do podmiotów wymienionych w art. 11 pkt. 5 (m.in. starosta, sąsiednie gminy, właściwy wojewódzki konserwator zabytków, organy wojskowe i obrony granic, administracja geologiczna, minister zdrowia).
Publikacja i korekty
Po uzyskaniu opinii i uzgodnień, projekt studium trzeba poddać niezbędnym korektom. Następnie projekt powinien być wyłożony do publicznego wglądu, na okres minimum 21 dni (art. 11 pkt 7). W praktyce termin zwykle jest nieco dłuższy i wynosi 30 dni. Równocześnie projekt jest publikowany na stronach internetowych urzędu gminy. Odbywa się również publiczna debata o charakterze lokalnym, która obejmuje dyskusję nad rozwiązaniami przyjętymi w studium. Jest to także okres, przez który możliwe jest ponowne zgłaszanie wniosków dotyczących planowanych rozwiązań (art. 11 pkt 8).
Uchwała rady
Studium uchwala rada gminy, na podstawie projektu przedstawionego przez wójta (art. 12 ust. 1). Dokument ten zawiera część tekstową oraz graficzną (art. 9 ust. 2). Uchwała jest następnie przedstawiana wojewodzie przez wójta (art. 12 ust. 2 ustawy). Wykonując swe kompetencje nadzorcze, wojewoda ocenia zgodność uchwały rady gminy z prawem. Istotne naruszenie którejś z zasad sporządzania studium, trybu sporządzenia tego aktu oraz naruszenie w tym zakresie właściwości organów samorządowych pociąga za sobą nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy). Koszty sporządzenia studium ponosi w zasadzie gmina (art. 13 ust. 1 ustawy). Co ciekawe, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidziano obowiązku ogłoszenia studium. Mimo to, dostęp do uchwały w sprawie studium gwarantuje dotyczący jawności działań organów gminy art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Następca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
Zasadniczą wadą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest brak wiążącego charakteru. Wskazywały na to wypowiedzi ekspertów i wyniki kontroli prowadzonych przez NIK. Ustalenia studium wiążą na zasadach kierownictwa wewnętrznego jedynie organy gminy i to wyłącznie na etapie sporządzania planów miejscowych, które jako akty fakultatywne nie objęły nigdy całego kraju. Co gorsza, pozbawione walorów aktu prawa miejscowego studium nie mogło być prawną podstawą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu. Wobec tego jasne stało się, że studium nie sprawdziło się jako narzędzie kształtowania polityki przestrzennej.
Nowe rozwiązania
Wprowadzony przez lipcową nowelizację art. 13a ustawy przewiduje nowe, ważne dla praktyki, rozwiązanie, czyli plan ogólny. Jest to jednocześnie dokument wskazujący na ogólne kierunki planowania na poziomie gminy i akt prawa miejscowego (art. 13a ust. 7). Dzięki temu plan może funkcjonować w obrocie prawnym jako podstawa decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy pamiętać jednak, że ustawodawca ograniczył skutki prawne planu ogólnego wyłącznie do tych decyzji. W art. 13a ust. 6 expressis verbis wskazano, że plan ogólny nie może być podstawą prawną decyzji o pozwoleniu na budowę ani wniesienia sprzeciwu (zob. art. 30 ust. 6 oraz 35 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego). Wobec tego, plan nie może bezpośrednio wpływać na postępowanie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Podobnie jak studium, plan ogólny uchwala rada gminy dla całego jej obszaru. Z planu ogólnego ex lege wyłączone są tereny zamknięte inne niż te, które zostały ustalone przez ministra transportu (art. 13a ust. 1). Zasadą jest uchwalenie planu dla całej gminy. Zmiany już obowiązującego planu ogólnego mogą dotyczyć jedynie części terytorium (art. 13a ust. 2). Wejście w życie planu nie powoduje utraty mocy przez plany miejscowe, które będą mogły być nadal modyfikowane (art. 67 ust. 1 noweli).
Co znajdziemy w planie gminnym?
Plan ogólny jest aktem ramowym. Musi określać gminne standardy urbanistyczne i strefy planistyczne (art. 13a ust. 4 pkt 1). Rodzaje stref wskazano w art. 13c, natomiast standardy urbanistyczne w art. 13d. Dążenie do zwięzłości sprawiło, że niektóre składniki studium nie „przeszły” do planu ogólnego, lecz znalazły się w strategii rozwoju gminy. Chodzi tu np. o rekomendacje i ustalenia w obszarze kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej (zob. art. 13b). Poza określeniem standardów urbanistycznych i wyznaczeniem stref planistycznych, plan ogólny może określić obszary zabudowy śródmiejskiej i obszary uzupełnienia zabudowy (art. 13a ust. 4 pkt 2). Stanowiące obligatoryjną treść nowego planu strefy planistyczne i standardy urbanistyczne gminy oraz obszary zabudowy śródmiejskiej (jeśli zdecydowano się je wprowadzić) należy brać pod uwagę przy sporządzaniu planu miejscowego (słowa „uwzględnia się” użyte w art. 13a ust. 5). Odmienne postępowanie trzeba uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu (co do konsekwencji zob. art. 28 ust. 1). Oprócz tego, w myśl art. 20 ust. 1 rada gminy może uchwalić MPZP dopiero gdy stwierdzi, że jest on zgodny z planem ogólnym.
Warto wiedzieć, że ani studium, ani nowy plan nie są tym samym, co znany przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z r. 1994 miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy. Tego rodzaju plany miały, tak jak współczesne akty prawa miejscowego, charakter powszechnie obowiązujący. Były jednak dostosowane do realiów PRL, a zatem nie uwzględniały wolnego rynku. Mimo to, zainteresowanie budzą przestawiane w takich planach urbanistyczne wizje organizacji przestrzeni, np. centrum usługowo-kulturalnego wsi lub małego miasta.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – spojrzenie na orzecznictwo
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w gminie wkrótce utraci znaczenie dla praktyki prawa budowlanego i realizacji inwestycji. Mimo to, nadal warte uwagi są orzeczenia WSA i NSA. Zapadają one m.in. w sprawach ze skarg gmin na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów. Doświadczenie pokazuje, że wykładnia prawa przyjmowana przez judykaturę w sprawach związanych ze studium (będącym przecież podstawą dla MPZP), będzie mieć znaczenie także dla interpretacji nowych przepisów u.p.z.p. Między studium a planem ogólnym zachowane będzie, przynajmniej w pewnej mierze, kontinuum.
Szeroko ujęta ochrona praw obywateli
Aktualna pozostaje teza, iż skarga przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje nie tylko na akty prawa miejscowego. Uprawniony może wnieść ją na każdą uchwałę rady miasta lub gminy, która została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie ma znaczenia to, czy chodzi o akt prawa miejscowego, np. MPZP, czy akt innego rodzaju. Wystarczy, że rada przegłosowała uchwałę dotyczącą spraw należących do administracji publicznej i wystąpiło naruszenie interesu prawnego osoby skarżącej (wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07).
Prawo do zaskarżenia studium w oparciu o cytowany art. 101 u.s.g. przysługuje każdemu, kto wykaże konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny. Interes ten ma wynikać z określonej normy prawa materialnego (np. przepisów Prawa budowlanego albo k.c.). Interes prawny trzeba zatem odróżnić od interesu faktycznego. Ponadto, skarżący powinien wskazać okoliczności, które dowodzą, iż jego interes prawny naruszono zakwestionowaną uchwałą (to samo tyczy się innych aktów, zob. wyrok NSA z 8 maja 2019 r., II OSK 1544/17).
Specyfika nowelizacji
Dopóki studia uwarunkowań zachowują moc, stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Możliwa jest także zmiana studium w zakresie wskazanym w art. 65 ust. 2 nowelizacji z 2023 r.
W judykaturze wskazano, że uchwała rady gminy o zmianie studium nie może funkcjonować w obrocie prawnym – np. jako podstawa MPZP – bez studium, które modyfikuje („studium pierwotnego”, zmienianego). Ma zatem charakter niesamoistny.
Projekt zmian sprowadzający się do uzupełnienia interesującego nas aktu o pojedyncze ustalenia, o których mówi art. 10 ust. 2 u.p.z.p., wykłada się do publicznego wglądu. Wyłożony powinien zostać ujednolicony projekt studium z wyróżnieniem przewidywanych modyfikacji. Dotyczy to projektu zmiany studium gminnego, jednak tylko w zakresie projektowanej zmiany. Samo to, że sposób zaprezentowania zmian zainteresowanym przybiera formę „ujednoliconego tekstu”, (tak jak to przewidywał § 8 ust. 3 rozporządzenia dot. projektu studium z 2004 r.), nie sprawia, że „pierwotna” uchwała rady gminy przestaje obowiązywać a w jej miejsce „wchodzi” w całości uchwała o zmianie studium (zob. wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2023 r., VII SA/Wa 1083/23 oraz aprobujący zawartą w nim argumentację wyr. NSA z 4 września 2024 r., II OSK 337/24).
Nowa treść a zabiegi redakcyjne
Zmiana studium – podobnie jak nowelizacja ustawy albo rozporządzenia – to modyfikacja części aktu w jego „pierwotnej” wersji. Nie mamy tu do czynienia z jego uchyleniem (derogacją) i zastąpieniem nowym aktem.
NSA w cytowanym wyroku z 4 września 2024 r. uznał, że ujednolicenie tekstu uchwały dot. studium (a zatem – per analogiam także innych aktów) jest jedynie zabiegiem redakcyjnym. Celem jest tu scalenie pierwotnego tekstu z nowelą. Czym innym są akty uchylające i zmieniające (zob. orzeczenie TK z 21 stycznia 1997 r., K 18/96). Z tego powodu ujednoliconego tekstu studium gminnego nie można traktować jako aktu zastępującego dotychczasowy. Wobec tego, jeżeli sąd stwierdzi, że uchwała wprowadzająca studium była niezgodna z prawem, wspomniany ujednolicony tekst nie może jej zastąpić i stać się podstawą dla uchwalenia MPZP (zob. art. 20 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji z lipca 2023 r.).
Na zakończenie warto wskazać, że w „okresie przejściowym”, do momentu, w którym gmina przyjmie plan ogólny, dopuszczalne jest uchwalanie MPZP na bazie studium. Wszczęcie procedury uchwalenia nowego planu nie prowadzi do „blokady” możliwości przyjęcia MPZP. Nie można też wykluczyć, że termin wygaśnięcia studiów gminnych będzie przedłużony, tym bardziej, że jeszcze w roku 2023 przesunięcie terminu aż do 2028 r. (!) postulował – choć bez skutku – Senat.
