rozwiązanie prawne
Zaskarżenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w wielu sytuacjach przydatnym narzędziem prawnym chroniącym właścicieli nieruchomości i inne osoby, na których położenie prawne mają wpływ postanowienia MPZP obowiązującego w danej gminie. Podobnie jak nowy plan ogólny, MPZP jest bardzo ważnym aktem prawa miejscowego, decydującym (często w zaskakująco szczegółowy sposób) o możliwości zabudowy posesji lub np. dokonania przebudowy znajdujących się na niej obiektów.
W jakich sytuacjach przepisy pozwalają na zaskarżenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego?
Podstawowe znaczenie dla kwestii dopuszczalności zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Przepis ten ma charakter ogólny, jest jednak regulacją bardzo istotną dla zapewnienia zgodności z prawem działań gminy, nie tylko tych bezpośrednio powiązanych z jej władztwem planistycznym.
Należy zwrócić uwagę, że art. 101 u.s.g. pozwala na zaskarżanie do sądu administracyjnego zarówno uchwał, jak i zarządzeń organów gminy (zatem nie tylko rady, lecz także burmistrza czy wójta). Można tu mówić o instrumencie prawnym umożliwiającym obywatelom realną kontrolę aktów prawa miejscowego wprowadzanych w życie przez gminy. Podobną procedurę zaskarżania uchwał albo zarządzeń organów samorządu terytorialnego przewiduje ustawa o samorządzie województwa oraz o samorządzie w powiecie (co do możliwości zaskarżenia np. przez gminę, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, który nie jest co prawda aktem prawa miejscowego, ale jest aktem z zakresu administracji publicznej, zob. wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., II OSK 1598/13).
Jakie warunki trzeba spełnić?
Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż przewidzianą w art. 101 u.s.g. skargę może wnieść wyłącznie osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Nie jest to zatem tzw. skarga powszechna (actio popularis), z którą może wystąpić dowolna osoba.
Skarżącym nie musi być obywatel (osoba fizyczna), możliwe jest wystąpienie ze skargą np. przez spółkę z o.o. czy stowarzyszenie rejestrowe a nawet zwykłe. Znaczenie ma naruszenie uprawnienia albo interesu prawnego. Nie należy tego utożsamiać z każdą obiektywną niezgodnością uchwały z przepisami, np. z procedurą uchwalania MPZP.
Pod pojęciem interesu prawnego trzeba rozumieć konkretny interes, który dotyczy danej osoby i który wynika z przepisów prawnych. Nie chodzi tu jedynie o ustawy zaliczane do prawa administracyjnego. W grę wchodzi np. interes prawny właścicieli czy współwłaścicieli nieruchomości. Dla określenia, kto jest właścicielem rzeczy mają znaczenie przepisy należące do prawa cywilnego.
Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Skarżący uchwałę rady gminy czy miasta do sądu administracyjnego musi udowodnić, że MPZP wpływa na jego prawa materialno-prawne, np. pozbawia go pewnych praw lub uniemożliwia ich realizację (np. zabudowę nieruchomości gruntowej zgodnie z wymogami prawa budowlanego poprzez wprowadzenie przez gminę dodatkowych, niedozwolonych, przesłanek). Skarżący musi wykazać związek pomiędzy uchwalonym planem a naruszeniem jego praw podmiotowych albo interesu prawnego. Przykładem istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są, np. sytuacje:
1) gdy plan miejscowy zmienia przeznaczenie danej nieruchomości;
2) jeżeli MPZP nie zmienia przeznaczenia nieruchomości wbrew żądaniom jej właściciela;
3) gdy interesujący nas plan wprowadza podział działek a efektem tego jest pozbawienie działki osoby wnoszącej skargę do sądu dostępu do drogi publicznej.
Nie wystarczy dla dopuszczalności wystąpienia ze skargą sam fakt, że MPZP obejmuje nieruchomość skarżącego. W skardze należy wykazać, na czym polega naruszenie interesu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2010 r., II OSK 522/10).
Zaskarżenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: spojrzenie na procedurę
Podkreślmy w tym miejscu, że dla formalnych wymogów zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego duże znaczenie ma nowelizacja przepisów u.s.g., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r.
Do czerwca 2017 roku przed zaskarżeniem MPZP do sądu administracyjnego konieczne było wezwanie rady gminy (miasta) do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 u.s.g. w dawnym brzmieniu). Dopiero po otrzymaniu odpowiedzi negatywnej możliwe było wniesienie skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi od gminy. Czasami gmina mogła wcale nie udzielić odpowiedzi bądź zwlekać. Wówczas skargę do sądu administracyjnego należało wnieść w ciągu 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przed upływem 60 dni, przy biernej postawie gminy, trzeba było podjąć dalsze działania. Bezczynność prowadziłaby do utraty prawa do wniesienia skargi na plan miejscowy.
Uchwały gmin wydane po 1 czerwca 2017 r. podlegają nowej procedurze. Nie jest już potrzebne poprzedzanie skargi na nie wezwaniem gminy do usunięcia naruszenia prawa albo interesu prawnego. Oprócz tego wniesienie skargi na akt prawa miejscowego (a zatem także MPZP) nie jest uwarunkowane terminem (por. art. 101 ust. 4 i art. 94 u.s.g.).
Do aktów, które wydano przez 1 czerwca 2017 r. należy stosować dotychczasowy, opisany przez nas nieco wyżej tryb zaskarżenia.
W każdej sytuacji skarga kierowana do sądu administracyjnego musi spełnić wszystkie wymogi skargi przewidziane w Prawie po postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przed jej wniesieniem należy uiścić opłatę (tzw. wpis stały) w wysokości 300 złotych. Potwierdzenie zapłaty dołączamy do skargi. Tak jak w każdej sprawie możliwe jest również złożenie wniosku o zwolnienie od obowiązku uiszczenia opłaty. Skargę wnosi się za pośrednictwem gminy.
Skarga organu na organ
Co ciekawe, interesujący nas art. 101 u.s.g. nie odnosi się do ewentualnego naruszenia indywidualnego interesu prawnego jednego organu gminy (np. wójta) przez inny organ (radę tejże gminy). Organy gmin nie mają własnego interesu prawnego w toku realizowania zadań gminy i korzystania z kompetencji przewidzianych przez prawo (zob. np. wyrok NSA z 18 lutego 2019 r., I GSK 2998/18). Czym innym jest zaskarżenie MPZP przez wójta czy np. radnego nieobecnego podczas głosowania nad nim jako właściciela nieruchomości, który uważa, że plan ograniczył bezpodstawnie jego uprawnienia związane z wolnością zabudowy.
Należy pamiętać, że w każdym przypadku zaskarżenie w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. nie będzie dopuszczalne, jeżeli sąd administracyjny orzekał już w danej sprawie i oddalił skargę (art. 101 ust. 2 u.s.g.). Znajduje tu wyraz zasada prawa procesowego ne bis in idem procedatur (łac. „nie można dwukrotnie procedować tej samej sprawy”).
