Zapewnienie działce budowlanej dostępu do drogi publicznej jest jednym z ważniejszych zagadnień przy planowaniu i realizowaniu inwestycji . Dostęp taki może być zapewniony w sposób bezpośredni lub pośredni: przez drogę wewnętrzną lub służebność gruntową. Należy jednak pamiętać, że nawet jeśli działka budowlana graniczy z drogą publiczną, nie zawsze oznacza to dostęp inwestycji do drogi publicznej.
Przepisy mówiące o dostępie działki do drogi publicznej
Każda działka budowlana powinna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wynika to z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zgodnie z tym przepisem, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.
Definicja dostępu do drogi publicznej
Wyżej wymienione rozporządzenie nie zawiera definicji dostępu do drogi publicznej. Jak rozumieć to pojęcie określa ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt. 14 tej ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub też przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Dostęp do drogi publicznej może mieć charakter:
- Bezpośredni;
- Pośredni, to jest drogą wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej.
Każdy z dwóch sposobów dotyczących dostępu pośredniego są od siebie niezależne. To znaczy, funkcjonowanie drogi wewnętrznej jest wystarczające dla stwierdzenia, że działka ma dostęp do drogi publicznej.
Jeżeli droga wewnętrzna ma charakter ogólnodostępny, to inwestor nie musi posiadać żadnego tytułu prawnego do takiej drogi. Inwestor nie musi więc występować do właściciela drogi wewnętrznej o zgodę na przejazd.
Droga wewnętrzna
Organy administracyjno-budowlane nie mogą żądać od inwestora ustanowienia służebności gruntowej na przejazd ogólnodostępną drogą wewnętrzną. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis tej ustawy nie nakłada na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentu, z którego wynikałaby zgoda właściciela na korzystanie z drogi wewnętrznej przez inwestora.
Stanowisko to potwierdzają również sądy administracyjne. Przykładowo w wyroku z dnia 22 maja 2015r. II OSK 2665/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że : „warunek dostępu do drogi publicznej poprzez tą drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej.”
Z kolei, jeżeli droga wewnętrzna nie ma ogólnodostępnego charakteru, to inwestor musi posiadać do niej tytuł prawny. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można powołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2014r., (II SA/Kr 656/14). Sąd ten stwierdził: „(…) w przypadku drogi wewnętrznej, która nie jest ogólnodostępna, a właściciel takiej drogi może ograniczyć lub zakazać korzystania z niej, inwestor musi posiadać tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej. Nie można bowiem z cudzej własności korzystać bez zgody jej właściciela.”
Należy jednak podkreślić, że są stanowiska sądów administracyjnych, które negują konieczność posiadania przez inwestora na etapie ustalania warunków zabudowy tytułu prawnego do terenu stanowiącego dostęp pośredni. Argumentacja takiego stanowiska sprowadza się w istocie do tego, że skoro inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu zamierzenia inwestycyjnego, to tym bardziej nie musi legitymować się tytułem prawnym do drogi stanowiącej dojazd tego terenu do drogi publicznej.
Parametry techniczne drogi dojazdowej
Szerokość drogi dojazdowej do działki nie może być mniejsza niż 3m (par. 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. ). Wyjątkowo dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego. Musi on mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m i umożliwiać ruch pieszych oraz ruch i postój pojazdów (par.14 ust.2) rozporządzenia.
Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tą mogą spełniać dojścia. Ich szerokość nie może być mniejsza niż 4,5m.
Dla określenia szerokości drogi dojazdowej nie ma znaczenia jaki rodzaj inwestycji będzie realizowany. Wymogi dotyczące minimalnej szerokości drogi dojazdowej są również niezależne od tego w jaki sposób ten dojazd jest realizowany: czy drogą wewnętrzną czy poprzez ustanowienie służebności drogowej.
Częste są sytuacje, że szerokość dróg wewnętrznych jest określana inaczej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W takich sytuacjach obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne przy tym jest to, że przepisy planu miejscowego nie mogą wprowadzać bardziej rygorystycznych postanowień niż zawarte w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002r.
Dostęp do drogi publicznej a droga wewnętrzna
Dostęp do drogi publicznej nie zostanie zapewniony poprzez dostęp do drogi wewnętrznej, ponieważ drogi wewnętrzne nie stanowią dróg publicznych. Jest tak nawet wtedy, gdy ich właścicielem jest gmina. Nie stosuje się więc do nich ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Potwierdza to definicja drogi wewnętrznej zawarta w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem drogami wewnętrznymi są drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.
Nie stanowi dojazdu do drogi publicznej sam fakt, iż działka bezpośrednio graniczy z działką drogową. Nie zawsze istnieje bowiem możliwość wykonania zjazdu na działkę z drogi publicznej. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 7 września 2016r. (II SA/Gd 324/16) stwierdził: „Położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze publicznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do tej drogi. Nie zawsze istnieje bowiem możliwość wykonania zjazdu na działkę z drogi publicznej, co ma miejsce między innymi w przypadku lokalizowania wjazdu na działkę bezpośrednio za skrzyżowaniem dróg o dużym natężeniu ruchu czy bezpośrednio z autostrady. Możliwa jest zatem sytuacja, gdy nieruchomość granicząca bezpośrednio z drogą publiczną nie będzie mogła być obsługiwana komunikacyjnie przez tę drogę.”
Zezwolenie na lokalizację zjazdu
W przypadku gdy działka nie posiada zjazdu na drogę publiczną to należy uzyskać zgodę zarządu na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi.
Zjazd może być budowany po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to jest wydawane w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ (zarządca drogi) może lecz nie musi udzielić zezwolenia. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r. II SA 770/00).
Wydawanie decyzji w granicach uznania nie oznacza oczywiście dowolności w działaniu organów administracji. Przepisy prawne określają przesłanki, którymi organ musi się kierować podejmując decyzję . W przypadku lokalizacji zjazdów są to przede wszystkim wymogi bezpieczeństwa w ruchu lądowym oraz wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Ponadto organ musi się kierować zasadami określonymi w art. 7 k.p.a., to jest zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Zezwolenie na lokalizacje zjazdu wydaje się na czas nieokreślony. W wyjątkowych przypadkach zezwolenie wydaje się na czas określony. Może to mieć miejsce wtedy, gdy wynika to z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.
W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się:
- Miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne;
- Pouczenie o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu – dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;
- Pouczenie o obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.
Podsumowanie tematyki dostępu do drogi publicznej
Planując budowę, inwestor powinien zapewnić aby działka budowlana miała dostęp do drogi publicznej. Warunek ten musi być spełniony na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy lub – gdy obowiązuje mpzp – na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dojazd do drogi publicznej może być bezpośredni lub pośredni. Zjazd na drogę publiczną może być realizowany po uzyskaniu zgody zarządcy drogi, wydanej w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma charakter uznaniowy. Przesłanką jej wydania są przede wszystkim względy bezpieczeństwa w ruchu lądowym oraz interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Jesteśmy zespołem radców prawnych specjalizujących się w prawie budowlanym, gotowym dostarczyć Ci profesjonalnych usług konsultacji. Pomagamy w rozwiązywaniu trudności prawnych związanych z budową. Skontaktuj się z nami, aby umówić się na spotkanie i skorzystać z naszej wiedzy.
