Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy mimo upływu terminu przeznaczonego na rozwiązanie określonej sprawy przez dany organ, nie wydał on jeszcze decyzji. Zagadnienie to definiują bardzo szczegółowo przepisy zawarte między innymi w kodeksie prawa administracyjnego, ale też wiele przepisów szczególnych. Po upływie jakiego czasu można mówić o bezczynności? Co możemy uzyskać dzięki wniesieniu odpowiedniej skargi? Co powinien zawierać wzór poprawnie sformułowanej skargi? I czy w przypadku poniesienia szkód spowodowanych opóźnieniem w uzyskaniu decyzji możemy liczyć na odszkodowanie? Na te i wiele innych pytań związanych z tym zagadnieniem udzielamy odpowiedzi w poniższym artykule.
Spis treści:
Co rozumie się pod tym pojęciem?
Terminy rozwiązywania spraw
Czy stronie przysługuje prawo do ponaglenia?
Rozpatrywanie ponagleń
Kiedy można wnieść skargę?
Co powinien zawierać wzór skargi?
Możliwości sądu w przypadku wniesienia skargi
Roszczenia o odszkodowanie z tytułu szkód
Co rozumie się pod pojęciem bezczynności organu administracji?
Mianem bezczynności organu administracji określa się sytuację, w której pomimo wniesienia przez nas właściwego wniosku, dotyczącego rozwiązania określonej sprawy, organy nie podejmują czynności prowadzących do wydania decyzji, aktu czy odpisu. Z takim zagadnieniem mamy również odczynienia, gdy organy administracyjne wprost wyrażą odmowę podjęcia czynności. W zależności od typu sprawy powinna ona być bowiem rozwiązana bez zbędnej zwłoki lub niezwłocznie. Czym różnią się te dwa określenia w kontekście stwierdzenia bezczynności organu administracji?
Określenie „bez zbędnej zwłoki” odwołuje się do spraw, w przypadku których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W jego trakcie gromadzone są dowody, informacje oraz wyjaśnienia, które pozwolą na rozwiązanie sprawy. W takim przypadku każda ewentualna zwłoka powinna być niezbędna, czyli odpowiednio uzasadniona, a organ administracji jest zobowiązany do przeprowadzenia wszystkich wymaganych działań w określonym czasie, aby strona mogła uzyskać ostateczną decyzję w terminie określonym przepisami kodeksu prawa administracyjnego. Do tego, jakie terminy obowiązują w przypadku różnych typów spraw, wrócimy w kolejnej części tego artykułu.
Mówiąc o „niezwłocznym” rozwiązaniu sprawy - zgodnie z art. 35 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - mamy natomiast na myśli te ze spraw, „które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ”. W takiej sytuacji organ administracji powinien rozwiązać sprawę w możliwie jak najszybszym terminie realnym, mającym na względzie okoliczności miejsca i czasu, ze względu na brak uzasadnienia dla ewentualnej zwłoki.
Terminy rozwiązywania spraw według k.p.a. a bezczynność organu administracji
Najważniejsze przepisy dotyczące bezczynności organu administracji znajdziemy między innymi w rozdziale 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej również w skrócie k.p.a. Rozdział ten dotyczy załatwiania spraw i przedstawia zbiór najistotniejszych zasad dotyczących tego, w jaki sposób i w jakich terminach powinny być one załatwiane.
Zasady Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązują organy administracji publicznej do działania w danej sprawie bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. „organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia”. Ponadto § 2 tego samego artykułu stanowi, iż „sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie”, co – jak już wspomnieliśmy potwierdza jeszcze § 2 art. 35. W przypadku spraw wymagających postępowania wyjaśniającego organy administracyjne zobowiązane są do podjęcia decyzji w określonym czasie. Definiują go kolejne przepisy zawarte w art. 35, w których czytamy:
- „§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
- § 3a. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania.
- § 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a.
- § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu”.
Powyższe terminy należy traktować jako maksymalne. Oznacza to, że organ może załatwić sprawę szybciej. Terminy te mają równocześnie charakter instrukcyjny. To z kolei znaczy, że pomimo ich przekroczenia organ może działać dalej (czynności organu są ważne i rodzą skutki prawne). Uchybienie terminom powoduje jednak, że możemy mówić o wystąpieniu zjawiska bezczynności organu administracji, które z kolei wywołuje pewne określone skutki i umożliwia stronie konkretne formy postępowania, które opiszemy szczegółowo w kolejnych częściach tego artykułu.
Czy w przypadku bezczynności organu administracji stronie przysługuje prawo do ponaglenia?
Zgodnie z art. 36 ustawy z z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego można mówić o bezczynności organu administracji w przypadku niezałatwienia sprawy w określonym terminie. W takich przypadkach strona ma prawo do ponaglenia, o którym powinna zostać poinformowana przez sam organ administracji publicznej, w odpowiednim zawiadomieniu, informującym o niezałatwieniu sprawy w terminie i podającym przyczyny zwłoki. Zawiadomienie, poza pouczeniem o prawie do ponaglenia, powinno zawierać także wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Obowiązek zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy spoczywa na organie administracji publicznej również w sytuacji, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od samego organu.
Kodeks postępowania administracyjnego jasno precyzuje sytuacje, w których stronie służy prawo do ponaglenia. Informacje dotyczące tej kwestii znajdziemy w art. 37, który stanowi, co następuje:
„§ 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)”.
Każde ponaglenie wnoszone przez stronę musi koniecznie zawierać uzasadnienie. Odpowiednio sformułowane ponaglenia powinny stwierdzać bezczynność lub przewlekłość w działaniu odpowiednich organów na podstawie obowiązujących przepisów k.p.a. oraz datę skierowania wniosku, a także zobowiązywać organy do rozwiązania sprawy w określonym w ponagleniu terminie. Na podstawie ponaglenia strona może również ubiegać się o wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a także podjęcie środków zapobiegających im w przyszłości. Do ponaglenia należy załączyć kopię wniosku skierowanego do organu I instancji.
Zgodnie z art 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie. Druga sytuacja ma miejsce wówczas, gdy w danym przypadku nie ma organu wyższego stopnia.
Rozpatrywanie ponagleń
Po skierowaniu przez stronę takiego ponaglenia do odpowiedniej instancji jest ono rozpatrywane przez właściwy organ. Proces rozpatrywania ponagleń przebiega w sposób ściśle określony przez przepisy kodeksu prawa administracyjnego. Jego opis znajdziemy między innymi w art. 37 i 38 k.p.a. Zgodnie z tymi zapisami po otrzymaniu ponaglenia organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać je organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi załącznikami, dokumentami oraz właściwymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.
Następnie organ wyższego stopnia rozpatruje ponaglenie w terminie nieprzekraczającym siedmiu dni od daty jego otrzymania. Po rozpatrzeniu organ ten wydaje postanowienie, w którym (zgodnie z art. 37 § 6):
„1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości:
a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone,
b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości”.
Należy jednak pamiętać, że (zgodnie z art. 37 § 7) organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić wspomniane wyżej postanowienie, wyznaczając tym samym dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu. Niemniej jednak art. 38 k.p.a. podkreśla, iż każdy pracownik organu administracji publicznej „podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy”.
Kiedy można wnieść skargę na bezczynność organu administracji?
W przypadku bezczynności organu administracji stronie przysługuje nie tylko prawo do wniesienia ponaglenia, ale też prawo do skargi. Ważne jest jednak, aby wiedzieć, kiedy możemy ją wnieść. Przyjrzyjmy się więc tej kwestii nieco bliżej.
Dopiero wówczas, gdy ponaglenie nie przyniesie skutku w postaci rozwiązania danej sprawy, strona ma prawo do wniesienia skargi. Skargę taką wnosi się do sądu administracyjnego, na obszarze którego znajduje się siedziba urzędu dopuszczającego się bezczynności, za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Organ ten ma następnie obowiązek przekazać sprawę właściwemu sądowi w okresie nie dłuższym niż 30 dni, załączając wszystkie niezbędne dokumenty. Takiej skargi nie można złożyć bez wcześniejszego złożenia ponaglenia. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Co powinien zawierać wzór skargi?
Poprawnie sporządzony wzór skargi powinien zawierać wszelkie istotne informacje dotyczące postępowania, w którym organ dopuścił się bezczynności. Należy przedstawić w nim także uzasadnienie prawne do wniesienia skargi. Warto więc oprzeć się między innymi na ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. dotyczącej prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (odniesienia do kwestii takiej skargi znajdziemy w art.3 §2 pkt.8, art.50 §1, art.52 §2, art. 54 §1 oraz art. 149 § 2) oraz na art.8, art.12, art.35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, których bezpośrednie naruszenie stanowi brak podjęcia przez organ administracyjny właściwych czynności prowadzących do rozwiązania sprawy.
Skarga zawiera zwykle kilka wniosków, między innymi:
- wniosek o zobowiązanie skarżonego organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi,
- wniosek o ukaranie dyscyplinarne pracownika winnego bezczynności,
- wniosek o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga,
- wniosek o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- wniosek o wymierzenie organowi grzywny,
- wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarga tego typu powinna również zawierać uzasadnienie, w którym znajdą się informacje dotyczące dat wniesienia wniosków i podań, których dotyczy bezczynność, a także informacje o wniesieniu ponaglenia – czyli dane dotyczące terminu wniesienia zażalenia oraz otrzymania lub nieotrzymania na nie odpowiedzi od sądu administracyjnego.
Możliwości sądu w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organów administracji
Wiemy już, że skargę na bezczynność organów administracji strona może wnieść wówczas, gdy organy te nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Warto jednak wiedzieć, jakie uprawnienia ma sąd w przypadku stwierdzenia bezczynności określonego organu. Należy pamiętać, że nie można postawić organowi administracji takiego zarzutu, jeżeli termin nie został zachowany nie z jego winy.
Warto tu jeszcze raz podkreślić, że jeśli zdecydujemy się wnieść skargę do sądu administracyjnego, to powinniśmy zrobić to za pośrednictwem właśnie tego organu, który oskarżamy o bezczynność. Wniesienie takiej skargi nie ma żadnych ograniczeń czasowych. Ważną informacją jest jednak, że sąd nie kontroluje czynności organu administracji lecz jej brak, czyli to, że organ miał obowiązek podjąć to działanie w określonym terminie i tego nie zrobił.
W sytuacji gdy sąd uwzględnia naszą skargę mają zastosowanie zapisy art.149 u.p.s.a. „i tak:
1) sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) sąd zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.”
Sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast wpływać na organ co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jeżeli organ wciąż pozostaje w bezczynności po wyroku i jeżeli nie rozpoznał sprawy w powtórnym postępowaniu pomimo wyroku sądu, to strona może wnieść skargę, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wcześniej jednak należy złożyć pismo z wezwaniem organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy.
Roszczenia o odszkodowanie z tytułu szkód poniesionych z powodu bezczynności organu administracji
W przypadku poniesienia szkód spowodowanych bezczynnością organu administracji publicznej, stronie przysługuje prawo do roszczenia o odszkodowanie na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Kodeks cywilny stwierdza bowiem w art 4171 § 3, że „jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej”.
Dlatego też niezależnie od tego, czy w przypadku danej sprawy dany organ nie podjął żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy, czy też może prowadził postępowanie, lecz rozstrzygnięcie sprawy nie zostało wydane we właściwym (czyli określonym przez kodeks postępowania administracyjnego) terminie, a także wówczas, gdy bez uzasadnienia przedłużał postępowanie lub uchylał się od wydania decyzji – stronie przysługuje prawo do roszczenia o odszkodowanie z tytułu kosztów poniesionych z powodu tych działań i z powodu niewydania rozstrzygającej decyzji w sprawie w określonym terminie.
Dochodzenie odszkodowania na podstawie przepisów zawartych w kodeksie cywilnym (zwłaszcza we wspomnianym przez nas art. 417) jest możliwe na podstawie orzeczenia sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na bezczynność organu. Bezczynność, będącą przyczyną poniesienia przez stronę określonych szkód, określa się tu więc w trybie sądowo-administracyjnym. Rozpatrywaniem skutków odszkodowawczych zajmuje się natomiast sąd cywilny.
Potrzebujesz prawnika specjalizującego się w prawie budowlanym? Nasza renomowana kancelaria prawnicza oferuje szeroki zakres usług, w tym analizę umów, reprezentację przed sądami oraz porady prawne związane z przepisami budowlanymi. Skontaktuj się z nami, aby skorzystać z naszej wiedzy i doświadczenia.
